觀念平台-從美國對華貿易政策演變看美中貿易戰的前景

司徒嘉恒創拓國際法律事務所執行董事

工商時報【司徒嘉恒創拓國際法律事務所執行董事】

為了確保美國對基本人權保障的維護,美國的1974年貿易法(Trade Act of 1974)規定美國不對任何「非市場經濟體」提供優惠貿易待遇。公平自由的國際貿易,前提在於參與貿易的各國都尊重法治(rule of law)和市場秩序,一切產品及勞務按照自願交易訂價。如果,有一個國家採用極低成本的集權奴隸勞動及中央計劃經濟,讓這種國家參與國際貿易,其人為的低價格足以摧毀其他重視勞動權益、環境保護、合理訂價的國家的國內產業。

冷戰時期,「非市場經濟體」指蘇聯以降的各個共產主義國家,包括中華人民共和國。作為「以經圍政」的手段,1974年貿易法授權美國總統可以與這些「非市場經濟體」國家簽署最多三年的雙邊貿易協議,在對方表現良好的情形下的情況下可以延長。

中國自1980年起,在美國「聯中制蘇」的冷戰格局下,一直享有美國定期檢討的「非永久最惠國」待遇。美國為了拉攏中國重返全球經貿體系,在1980至1999年,與中國協商多項貿易自由化及智財權保護條款,並支持中國參與GATT/WTO談判。

1999年11月15日,美中簽署的雙邊貿易協議,中國同意在未來大幅降低關稅並排除非關稅貿易障礙(non-tariff trade barriers),這份協議的內容也成為中國未來加入世界貿易組織(WTO)的承諾開放條件。美國因此在2000年決定給予中國「永久最惠國」待遇,中國於2001年12月11日成為WTO正式會員。

然而,美國國會認識到,中國自1990年代以來,對於各項美中雙邊協議的遵守情況並不理想,而且中國的人權紀錄非常糟糕。例如,關稅配額和貿易相關法規始終不夠透明,新的自製率規範不斷出現,監獄勞工產品的貿易限制沒有落實,新疆及西藏等地的勞動改造及人權迫害狀況長期持續。因此美國國會在2000年通過《美中關係法》(The U.S.-China Relations Act of 2000),在中國加入WTO、取得美國的永久最惠國待遇以後,美國政府應持續監督中國是否有履行加入WTO的市場開放承諾。其中一項措施,就是美國貿易談判代表辦公室應當出版年度報告,評估前一年度中國遵守國際貿易法規的狀況,並且在出版報告前召開公聽會,聽取各方的意見回饋。

自中國加入WTO以後,美國至2018年年底為止,已在WTO向中國提出23件貿易仲裁,案件類型包括:電子支付市場開放;進出口的補貼機制明顯不合WTO協議內容;不合WTO規定的出口配額、出口許可、出口稅捐、原材料管制;反傾銷稅的計算公式與調查等。所有案件都是美國獲勝,中方通常需要二至三年的時間提出美國可以接受的改進措施,但是不久之後便故態復萌。

從美國的角度來看,中國的市場保護、強制技術移轉、不透明的法規和技術盜竊都是長年以來的結構性問題,並非川普當選之後才突然爆發,有十多年的年度檢討報告和WTO貿易仲裁案件為證,因此美國才會拿出已不輕易使用的「301條款」調增中國進口品關稅。

美方也認為中方開放市場的承諾不可信,這是為何美方本次談判中,將「改善措施的查核驗證機制」列為不可退讓的重點。然而,中方如果同意驗證查核機制,無異於請美國人做太上皇,中國國內政治上對內的民族主義和「大國崛起」宣傳將無法持續,這是難解的死結。

美國朝野已逐步認識到:過去的「和平演變」和「以經濟發展推動政治轉型」的策略並未奏效,中國已重新成為經濟與意識形態的競爭對手。美中貿易戰是兩種政治經濟體制的結構性對抗,一旦大趨勢轉變,勢不可能輕易落幕。

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