觀點投書:美中階段性協議達成,台灣沒有樂觀空間

孫廷禎
風傳媒

幾日前,美中第一階段貿易協議於白宮由美國總統川普及中方牽頭人副總理劉鶴簽署,貿易爭端雖仍有大半未解,協議的達成仍是摩擦降溫的呈現,也是川普回防選統大選的第一步。值得一提的是,川普於簽署之際,仍不忘提及習近平是「很好的朋友」,並透露訪華的安排。

第一階段的協議,來龍去脈及後續影響可由方方面面切入,其意義遠較台港兩地網民於網上所嘲諷叫喊的「認罪協議」、「喪權辱國」來的深遠,影響所及,也須我國執政者與國人警惕。

首先,隨大選屆至,美國對華政策將在美國獲利為主要思路下短暫地揚棄「脫鉤」(Decoupling)的強制性途徑,全球供應鏈重組的風險及壓力或會暫時保持穩定。

川普的第一個任期,華盛頓內部有多派勢力在外交政策上相互拉扯牽制,以川普為首的美國優先主義者是一,其在對外關係中以利益作為指導思想,並非價值衝突的信仰者;其二,鷹派如退下的國家安全顧問波頓、 現任的白宮貿易顧問納瓦羅及美國貿易代表萊特海澤等人,或部分新保守主義者擁護者;其三,則是過去二三十年來主導美國外交政策的建制派專家學者,其部分也是半年前於華盛頓郵報上刊載的"China is not enemy"的共同作者們。

符於多數以自由主義為本的經濟學家的主流看法,過去川普政府的關稅手段,並未如願讓中國屈服,反而開展了一場以選票為賭注的消耗戰,敵傷七分、自損三分。儘管川普不斷宣稱懲罰性關稅將由中國買單,但政策成效顯然並未反映在共和黨的選情上,尤其是在過去勝選的關鍵搖擺州。持久的貿易戰不僅成為了美國消費者耐受力的考驗,也造成了全球性的經濟成長趨緩。

中方「抗打力」超過美方預期,北京開採「以拖待變」的談判策略後,球又回到了華盛頓手上—與中國「脫鉤」的倡議應運而生—如果北京堅不退讓,在美中實力在質在量仍有一定差距之際,將對華政策更進一步的由抑制性的推回(Push back)走向更強硬的脫鉤主張。

該倡議主張透過強制性、制裁性的途徑,重塑與重組全球經濟版圖,一舉在貿易戰中擊沉中國作為製造業全球性主導者的角色,徹底扭轉過去幾十年來地緣戰略與產業戰略佈局的結果,透過移轉區位產業鏈並抑制未來中國高科技產業的發展,來維持美國經濟霸權的地位,是典型攻勢現實主義在經濟實力成為國家權力衡量指標趨勢下的反映。

不過,隨貿易戰中的關稅手段後果浮現而飽受質疑之際,川普政府終在短期的政治考量下回防大選以及附之而來的攻防。取得階段性進展,成了雙方都亟需謹慎思考的選項,儘管帳面上北京做了讓步與妥協,但大量採購同時也宣告了脫鉤戰略暫時將被華府束之高閣。

與此同時,美中之間的貿易結構,除了美國對華貿易赤字的減少,其雙邊的經貿依賴,比起過往,將可謂有過之而無不及。當雙方經貿互賴層度越高,其總體關係之「脆弱性」(vulnerability)亦同樣提升,複合互賴體系(Complex Interdependence)逐漸生成,雙方將更傾向繼續維持互賴關係;同時,動用強制性手段的代價與複雜度也會提升,無論是在外交、經貿、貨幣或是安全領域。

把發展空間與美國掌舵者的政治需求做綑綁銷售,一來減輕了短期內持續挨打的可能,二來則為潛在的敵意與風險買保險。北京一只貼身式協議,看似退讓,或也有其戰略考量。

















美國總統川普下令暗殺伊朗頭號戰將蘇萊曼尼(AP)
美國總統川普下令暗殺伊朗頭號戰將蘇萊曼尼(AP)

美中之間的貿易結構,除了美國對華貿易赤字的減少,其雙邊的經貿依賴,比起過往,將可謂有過之而無不及。圖為美國總統川普。(資料照,AP)

其二,令北京於貿易爭端上選擇放低姿態,其又將於何處選擇補償?

談判是取捨(Gives and Takes)的藝術,尤為強權之間,針對利益進行重要性排判,各取所需,有捨有得,何處缺便由他處補。

中共統治正當性的兩大支柱,其一是「中國模式」的體制自信以及其所用以証立的高速經濟發展;其二,則是中華民族復興的話語權,分擊合進,兩軸並重。

當前國人多以為中共奪我邦交國的施壓手段,不外乎迫使蔡政府重回兩岸同屬一中的政治框架內。其實不然,打壓固然有中共一貫性的恫嚇思維,但奪邦交國對中共的意義絕不僅是施壓,而同時帶有鞏固中共執政正當性、侵蝕中華民國的歷史話語權及完整取得中國代表性的象徵性意義。

改革開放至今的高速經濟成長,無論係源於既有國際秩序的扶植與接納,還是根繫於本身「社會主義市場經濟」的體制韌性,都賦予了中共對內宣傳的政治資本,鞏固了普遍民眾對於政經體制的擁戴與信任,也是中國於貿易戰中「抗打力」及民族主義動能的燃料。

當北京選擇在經貿議題放低姿態,吾人不得不思,其未來打算在哪個領域收穫成果來做為補償,以收安國定民之效。「出口轉內銷」一直是任何政權鞏固權力的最有效手段之一,川普過去以紅色威脅論大打中國牌險勝了鐵鏽帶的選舉人團票入主白宮;同樣地,蔡政府以「一國兩制」及「香港」等標籤式選舉手段將意識型態的對立拉抬到選戰的核心,明晃晃地編織出了外交衰頹、內政不修的遮羞布,最終創造了選舉史上的紀錄。

訴諸情緒動員、威脅論、民族主義及民粹主義的支持榨取不會只在美國、台灣有效,在十四億人口的對岸,一樣有效。在香港反修例運動中,中國大陸輿論的湧動,不比台港兩地的反中情緒友善,但這次,對象換成了台灣。台灣的搧風點火會不會引燃對岸收割「中華民族復興」的烈焰,是接下來當權者的嚴峻考驗。

川普政府至今的外交政策,即便曾遭人詬病以「反歐巴馬」為主軸,然而,隨著貿易談判初有進展、選舉將至的考量下,就獲利清單進行整理、重回國際關係交往正軌都將是可以預見的走向。以解決爭端並推動改革為名,華盛頓和北京已經同意舉行半年度的會談磋商,當貿易談判走向深水區,川普若欲持續在中國議題上取得令建制派無以抨擊的戰果,制度化、常態化磋商機制恐怕會是關稅、科技或匯率武器盡用後的必須選項。屆時,美中之間的協作及磋商將高機率地從經貿領域外溢到外交及安全架構—一個「台灣牌」可以被攤上檯面的時機。

你情我願之下,雙方各取所需,台灣問題及「一個中國」原則自是中共的核心利益與價值觀,只不過其迫切性或將持續提升;另一方面,力挽逐漸虛級化的第一島鏈,是不是美國未來的外交政策走向,還有待觀察。未來的美中之間,在這樣的根本性矛盾中,所取所得,再再關乎台海局勢的發展。

台美的安全合作能否從象徵性的意涵,走往可操作性、具實效性的聯合情監偵面向上的合作,將決定未來台灣在這場大棋局中的自主性及能動性。若我國對外戰略仍僅止於曇花一現的價值共享及友好說辭,國人恐怕擔憂要大於歡喜。















香港反送中抗爭持續延燒(AP)
香港反送中抗爭持續延燒(AP)

訴諸情緒動員、威脅論、民族主義及民粹主義的支持榨取在中國也一樣有效;例如香港反修例運動中,中國大陸輿論的湧動,不比台港兩地的反中情緒友善,只是這次對象換成了台灣。(示意圖,AP)

其三,幾十年之內,「中美共同體」或「中美國」(Chimerica)的經濟共生體將持續,北京將試著為補足美中之間的綜合實力差距謀求更長的戰略機運期。

此一由經濟學家尼爾·弗格森與莫里茨.蘇拉里克創造的新詞,指述了由全世界最大經濟體、商品最終市場國(美國)以及最大製造工業國、最大外匯儲蓄國(中國)共構而成的合作關係。

中國的製造產值增長在過去大量地仰賴美國之消費,而出口獲利則透過美債的增持來拉動對外投資;就美國而言,來自中國的外匯投資穩固了美元本位,支撐了強勢美元的地位,共構了一個相連互動的循環。儘管中方宣稱,對美出口佔比僅占中國出口的20%,但不可否認的是,這條連接世界兩大經濟體的產業鏈確是影響世界經濟與原物料價格,甚至全球經濟發展的關鍵聯繫。

四十年前,為了抗衡蘇聯,美國在外交領域上將共產中國正式地納入國際秩序當中;柯林頓時代開啟的以和促變政策(Engagement and Enlargement)則張開雙臂將這個正蓄勢待發的經濟體透過多邊經貿建制融入了世界的產業鏈,促成了其產業實力的騰飛;千禧年初,當西方延伸嚇阻之思再起,猝不及防的911事件以及其引致的反恐戰爭,令美國被迫重新擬定其國家安全戰略,將打擊恐怖主義及防衛國土安全列為首要目標,再次給了中國二十年的戰略機運期。

數十年的「韜光養晦」戰略,中國贏了發展時間,也贏得發展空間。一路從廉價商品的加工出口、傳統重工業、基礎建設、電子零組件代工,至今逐漸躋身產業科技主導者的行列。透過國家政策主義,設定競業目標與假想敵、趕超科研實力差距、壓制對手的產業發展空間;面對傳統出口市場成熟、產能過剩的短板,則利用既有外匯資產、大型的經貿外交倡議來消化建設能量,開闢新的經濟成長引擎,進行戰略對接、產業互補。

數十年的接納與包容,轉瞬間令中國發展為全球經濟發展的火車頭之一,並連結中低度開發中國家建成了結構性互賴(Structural Interdependence)。然則,中國的社會政治制度並無如西方所期待的發生改變,等到中國威脅論再興、權威學者大聲疾呼「再思中國」(The China Reckoning)之際,中國早已崛起為另一個掌握世界經濟動能的巨人—與過去的蘇聯有根本上的差異。

總體經濟數據以及產業鏈結構告訴我們,即便中國躍升為世界第二大經濟體,其無論在質在量,仍與美國有著巨幅的差距;即便擁有超乎預料的消耗韌性與迴旋空間,在經濟結構轉型的過程中,仍扛不住來自美國長期的制裁性措施,於是「六穩」政策出台、經貿結構的優化、產業發展創新化通通成為深化改革與應對經濟增長失速的具體政策。中南海的領導人(如果理性)深知,今下只是現代化追趕進程的中點,中國還需要更多戰略發展時間與空間。

「大國外交」的「有所作為」可以是中國在國際政治中對權力慾望的投射,也可以僅是一個崛起的大國不得不為的戰略擴張,端看中共是否重拾低調路線,再尋另一段黃金發展期。一份表面上讓步的協議,以美國為對象,或許是對岸走回務實發展、以金錢換取時間的政策反映。

在過往的台美溝通中,台灣自然盡全力在耳語間形塑北京的邪惡形象。惟對岸能否再次獲得一個戰略發展期,顯然在台北當局影響所及,而更多地立基於美國的內政外交相互影響所產出的對華政策之上。

倘若北京真能短暫消除西方對其「輸出體制」乃至於「改變國際秩序」之既有成見,台灣的安全戰略有高概率與正在鬆動的盟邦體制脫鉤,「擴權卸責」(more strength with less responsbility)將成為華府在全球棘手的安全、經貿及環境議題上之指導原則,而台灣則在對岸總體實力持續上揚,東亞陷入區域權力真空的同時,逐漸深陷北京邊緣化的大戰略中。















中美貿易戰,川普與習近平(AP)
中美貿易戰,川普與習近平(AP)

幾十年之內,「中美共同體」或「中美國」(Chimerica)的經濟共生體將持續,北京將試著為補足美中之間的綜合實力差距謀求更長的戰略機運期。圖為美國總統川普與中國國家主席習近平。(資料照,AP)

其四,來自美方在經貿領域上的針對性措施,可能成為政府無法迴避的議題。

早在去年,卜睿哲應「台北論壇」邀請,於「川普政府對台政策面面觀」演講會即提到,儘管過去三年,來自美方的善意的確顯著,但美國安全與經貿部門間基於本位主義的分歧,將造成美國政府對台政策的矛盾。

這些矛盾與分歧,具體地反映在川普政府搖擺不定(unique and vacillating)的對外政策上。安全與外交議題上,台灣將受惠於更強硬的對華政策;另一方面,以本國經貿利益為優先考量之部門如商務部、財政部或貿易代表署,其對於台灣的態度,並非是百分之百友善的,台灣仍可能承受來自美方有關部門的炮火(friendly fire)。

「貿易戰」作為平衡美國對外貿易大量赤字的極限手段,出發點並非綜合實力與意識形態之爭,而是重商主義在國際政治中的具體實踐。當追求相對利得、保護主義被奉為經貿外交政策的圭臬,重建貿易結構的對象就不會僅是中國。

過去一年半以來,國人多將焦點置於美中貿易戰,卻全然未察過往美國的主要貿易夥伴與合作架構參與者,皆已成為美方重建「公平互惠的經濟體系」的目標,包括美韓自貿協定(KORUS FTA)、美加墨協定(USMCA)、美日、美歐及美菲等既有貿易結構,川普政府皆以市場及關稅為籌碼,進行了更新、調整、開放及標準提高等措施。

美中貿易戰的最大受惠者,越南,亦可能成為美國下一個貿易戰針對的潛在對象。去年六月,川普即放話,「越南是最差的濫用者,占美國便宜比中國還厲害,」果不其然,白宮在五月首次將越南列入匯率觀察國,六月更以協助南韓與台灣洗產地為由,對鋼鐵課徵456%的高額關稅。

同樣地,蔡政府執政以來,來自美方的善意並未循一貫,台美經貿關係進展有限,美台貿易暨投資架構協定(TIFA)會議已三年未開;主動稀釋產品中大陸原料占比的做法,仍然得不到輸美鋼鐵產品25%的關稅豁免;美國貿易代表署甚在蔡政府宣揚台美關係突破之際,撤下原列於官網的中華民國國旗。

此外,對美出口的大幅提升,也可能成為雙面刃。台灣持續成長的對美出超、經常帳順差占GDP比重高達11%,都可能合乎美國財政部匯率操控國的標準,而被列入觀察名單。儘管加強對美農產品、原油及天然氣的進口或許可以成為解方,然其畢竟不治根本,若僅是一味迎合、一退再退,不啻以國家財政資源替掌權者營造的煙花幻火加料充值,不僅荒謬、亦不實際。

大選結果出爐後,蔡總統的高票當選替民進黨政府捎來了美方的祝賀,也同時帶來了美豬、美牛叩關的壓力。過去民進黨在野時將對美經貿談判瘋狂地打成喪權辱國的背叛,此次面對來勢洶洶的開放要求,民進黨政府會怎麼應對,是國人檢驗政治責任標準的一次「測驗」,倘為了民粹式的治國口號,基本的監督、制衡及責任政治原則都可以棄之不顧,所謂台灣民主,之所以異於獨裁者,幾希。

「最大的希望,最好的準備,最壞的打算」原本當是國家治理的基本原則,「負責任」則是政治工作的指導思想。青年世代日日嚷嚷扎根於台灣的民主政治應以參與型政治文化(Participant Political Culture)為目標發展,擴大社會成員對政治系統與結構的積極取向、拓展人民對政策輸入的動能;然而,諷刺地,在當權者訴諸外來威脅的情緒動員下,應有的政策辯論、監督及制衡機制不斷失語於當前政治生態及環境中,言談中稍有不甚,就要成為敵對勢力的同路人,承受標籤式的無理攻扞。公民對於廉價的政治正確賦予不容置疑的態度取向,本質上根本走回以政府權威為傲、對政策評價毫無核心內涵的臣屬型政治文化(Subject Political Culture),實在令人不齒。

立於風起雲湧、瞬息萬變的國際局勢當中,台灣的戰略選擇遠不該如此短淺,執政者更不應以社稷福祉為代價遂行鞏權固位的政治算計。當責任政治不再是台灣民主核心價值,執政者倨傲顢頇如此,炒作而起的政治獵巫興盛至斯,理智的台灣人,你怎能不憂不怒?

















*作者為大學生

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