誤讀房市資訊無法實踐居住正義

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近年囤房稅與空屋議題成為居住正義倡議者的核心訴求,希望對高資產者課以較高稅賦,一方面迫使其出售或出租房屋以增加市場供給,同時提高稅賦造成雙重壓力來抑制房價。

高房價問題確實是台灣應積極處理的嚴重社會經濟困境,多年來許多專業分析也有一定程度的共識,認為「持有稅的稅基改革」(合理調升公告地價與房屋現值)才是調整房市的核心重點,短期因應之道則是適度運用「選擇性信用管制」對房市進行調控。

我們好奇的是,為何倡議者要選擇囤房與空屋做為主訴求,而不選擇已有較明確研究基礎且較具專業共識的「稅基改革」。此外,倡議者雖然使用一些官方數據來論述囤房與空屋問題的嚴重性,但事實是否與倡議者所論述的狀況相同,或是其中存在倡議者可能誤解或錯誤引用數據的狀況。

美國的空屋率可能比台灣高

這幾天廣為流傳「台灣空屋率是美國七倍」的錯誤論述,是一篇去年三月投書所提出,該文不當引用美國普查局發布的調查報告,將2019年美國待售中自有住宅空屋率(homeowner vacancy rate)1.4%,錯認為整體住宅空屋率,再基於內政部發布台灣全國低度使用住宅率為10.17%,得出台灣空屋率是美國七倍的錯誤說法。

依據美國普查局2020最新的調查報告,上述資料在2020年第四季的數據從2019年的1.4%降至1%,可能關心者並沒有詳讀原始報告,不然依據相同邏輯,台灣空屋率已經攀升為美國10倍。但也因為文章的撰寫人與傳遞者未能詳查,才會發生有爭議的數據被傳述至今,以及近期還有媒體跟進報導與PTT上繼續熱烈討論。

實際上,美國普查局報告書所說的1%自有住宅空屋率,指的是「空置且在市場上待售的住宅(for sale only)佔全部住宅的比例」,並非一般認為的「全部空屋佔全部住宅比例」,該報告中還包含待租中的出租住宅空屋率6.5%,以及非待售與非待租的經常性空屋率8.3%等等。如果要與國內數據比較,則是在該報告第四頁,全美國住宅總數約1.4億戶,使用中住宅約1.24億戶,空置住宅(vacant)1,612萬戶,空屋率約10.9%。所以台灣的空屋率當然不是美國的七倍,反而是美國的空屋率可能略高於台灣。

如果一個國家的整體住宅空屋率真的低到1%或1.4%,可能才是有大問題!這個國家會因為可流動入住的住宅缺乏,使得人民難以搬家遷徙。所以,一個社會中4%~5%左右的空屋率是必要的。更高的空屋率確實表示空屋較多,但是否就要認定為「很嚴重」,還是要看空屋所造成具體的社會經濟衝擊程度來認定,不宜只因為觀感或不滿而誇大問題。

因為共有房屋狀況被重複計算多次,所以台灣1,183萬戶這個數字明顯超過全國所有房屋的數量。(本報資料照片)

財政部的房屋稅家戶歸戶數據的內容,可能與倡議者所解讀的不一樣

另一個最新的熱門話題是財政部公布「台閩地區房屋稅籍家戶歸戶統計」,其統計表顯示全國有681.3萬個家戶擁有房屋,擁有四戶房屋以上的家戶佔7.09%,合計擁有全部房屋的24%。囤房稅倡議者以此資訊與數據解讀為國內囤房問題非常嚴重,政府應積極推動囤房稅來加重囤房者的負擔,進而促成房價下跌與居住正義。

從財政部發布表單的定義與註釋可知,這份統計表有三項應特別注意的特性:

1. 統計的對象包含全部房屋稅課徵對象(住宅、商用、工廠、違建…),並非只是倡議者指稱的住宅,因此這份資料所顯示的數據與代表性確實仍待釐清。

2. 共有房屋各共有人都分別計算一次,像家族成員共有的祖厝,或者親屬因為繼承而共同持有的住宅、店面或違章廠房,不管共有人有多少,每一位共有人都會被算成已經擁有一間房屋。所以,統計上的擁有多屋者,實際上可能是幾間老厝的共有人。亦即,這個統計結果可能會高估擁有多屋者的數量與比例,但高估了多少卻又無從得知。

3. 這份表單只計算自然人所有,並未計算法人的擁屋狀況,無法判斷是自然人或法人誰造成的囤房問題比較嚴重。

我們以財政部發布的數據為基礎,將擁有一戶至十戶以上的家戶數乘以擁有房屋戶數來計算全部房屋數,並假設擁有十戶以上者平均擁有的房屋數為20戶,可得到僅自然人擁有的房屋(次)數便高達1,183萬戶,但台灣並沒有存在這麼多房屋。

因為共有房屋狀況被重複計算多次,所以1,183萬戶這個數字明顯超過全國所有房屋的數量。例如財政部公布的房屋稅使用類別件數總數(就是所有被課徵房屋稅的實際戶數)為1,053萬戶,更遠遠超過內政部發布的住宅存量899萬戶,以及財政部房屋稅籍住宅類數量883.7萬戶。因此,基於這個定義模糊不清,至多拿來參考的數據,倡議者卻據以做為囤房極度嚴重的最重要佐證,如此立論的正當性實顯不足,據此要求政府推動囤房稅之論述也有待商榷。

囤房稅議題已成為國人非常關注的嚴肅課題,但囤房問題的真實樣貌仍需要更完整的統計資訊才能認定。(本報資料照片)

內政部曾在去年發佈2018.9~2019.8買賣住宅者的擁屋狀況,文中提到首購者購買了該期間全部交易住宅的71.1%,擁有一屋者賣出全部交易住宅的44.4%。另外,擁有四屋以上者賣出全部交易住宅的13.2%,僅買入全部交易住宅的3.8%。這些數據顯示該期間擁有多屋者賣得多買的少,擁有少屋者買的多賣的少,整體住宅權屬分配是往更均衡的方向調整,是個好現象。但這些資訊仍無法說明囤房問題到底嚴不嚴重,也無法證明沒有必要推動囤房稅。亦即,囤房稅倡議者所仰賴的證據,以及內政部所統計的資料,都不足以釐清囤房問題的嚴重程度,也都不適宜成為是否應推動囤房稅的立論依據。

囤房問題的真實樣貌還需要更完整的統計資訊才能認定

資訊越透明爭議越少,也可避免無謂的紛擾與社會成本。無論如何,囤房稅議題已成為國人非常關注的嚴肅課題,囤房問題的真實樣貌仍需要更完整的統計資訊才能認定。

我們建議內政部或財政部應該針對「單一所有權人」所擁有的住宅,以全國總歸戶方式統計擁有住宅數量的分配狀況,並且針對自然人與法人分別統計,如此方可避免共有房屋與混雜非住宅房屋所造成的訊息扭曲,才能清楚程序囤房現象的樣貌,確認囤房問題的實際嚴重程度,同時也掌握自然人與法人對於囤房問題的個別影響。

高房價問題困擾國人多時,現階段又面臨房市蠢蠢欲動的敏感時刻,我們認同居住正義倡議者為民眾居住權益發聲的善舉,但也認為一切政策倡議與規劃都必須有合理的證據,才能為居住正義制定出精確有效的政策。

倡議者何不堅守稅基改革方向?

回到本文一開始的發問,為何政策倡議者堅持以定義不清的囤房「稅率」為改革目標,而非聚焦在較有共識且具備正當性的「稅基改革」。難道是因為不動產稅基調整權責在地方政府,又受限於在地既得利益者勢力不易調整,轉而訴求由中央透過較單純的提升稅率來處理。

我們認為基於先求有再求好的心態並非沒道理,能通過的法案先過關就好。但如果真的讓所謂囤房稅大幅調高房屋稅率的倡議實現,到時候台灣的房屋稅將會是「稅率極高,但稅基極低」的不合理結構。我們必須嚴肅的提問:這種結果,是我們真正要的居住正義嗎?

真的讓所謂囤房稅大幅調高房屋稅率的倡議實現,到時候台灣的房屋稅將會是「稅率極高,但稅基極低」的不合理結構。(本報資料照片)

如果將不動產稅改問題回到「稅基改革」的基調,實務上的問題重點應是如何避免地方政府不作為或反向操作的干擾,讓稅基可以正常合理的調整。對此,我們認為可以考慮修法,將地價稅與房屋稅的稅基評定或核定改由中央政府負責,稅收仍歸地方政府,這或許是個值得討論評估的方向。

這樣的改革,一方面可以改善國內不動產持有稅偏低所產生的多元副作用問題,也避免地方政治力的干預,更能同步改善地方財政,讓台灣的不動產稅制逐步進入「稅基合理、稅率也合理」的理想結構。至於多屋者是否該加重稅賦,也可以在確認問題的真實情況後,在更合理的稅制結構中來落實。如此的處理方式,與倡議者期待的目標並無違背,卻更正當合理,也更符合居住正義該有的格局。

※彭建文(台北大學不動產與城鄉環境學系系主任)、林子欽(政治大學地政學系教授)、楊宗憲(屏東大學不動產經營學系副教授)、江穎慧(政治大學地政學系助理教授)

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