誰來捕蜂捉蛇？移至動保處問題就解決了嗎？

作者：吳宗憲（動物當代思潮召集人、台南大學行政管理學系副教授）

看似落幕的捕蜂捉蛇爭議

從2016年爭議至今的捕蜂捉蛇業務歸屬，先前行政院長林全拍板定案，由農委會承接，但嗣後繼任的賴清德院長認為消防人員應繼續捕蜂捉蛇，並以「功德說」引發眾怒；「消防員工作權益促進會」去年底舉行記者會，賴清德再次用「國軍救災說」加以勉勵，引來消防人員更加不滿。

雖賴院長的說法也非無的放矢，他以擔任地方首長的經驗，發現消防隊佈點多、機動性高，且蜂蛇與災害有關，才會找消防隊員幫忙，但揆諸消防勤務，項目繁雜，據報導，光至2016的十年間，勤務量便成長了1.6倍，但人力卻未因此增加。

且全台一年勤務110萬趟，蜂蛇就有10萬多起，占13.2%，又因人員缺乏系統性的專業訓練，十年來已有3名人員因此殉職，22名受傷。無怪乎賴院長的政策轉彎，會引起這麼大的反彈。

然而，若由農業局接手，一樣沒有足夠的人手承接。事情到了最後，在消防與農業兩單位的雙重壓力下，行政院只得做出折衷辦法──「夜間10時後的緊急勤務，由消防單位受理；其他保育類動物及較不具威脅的捕蜂等一般勤務，由農政單位負責。」

可是筆者認為，釐清業務歸屬，讓捕蜂捉蛇爭議看似落幕了，但實未真正解決問題。

筆者長年關心動物保護行政，但另方面我也有許多感情要好的消防隊員學生，因此面對雙方爭議，立場頗為兩難，在現今業務分工終於釐清之後，憋了許久的話，這次希望能夠說清楚。

政策的第三類型錯誤──以正確方法來解決錯誤問題

制定公共政策的第一步，是「政策問題的認定」。筆者認為，捕蜂捉蛇的爭議，似乎錯認了問題，「將最末位的問題，當作最核心來處理」。也因此，光只是釐清機關職責，其實會犯了認定政策問題的「第三類型」錯誤，亦即未來就算雙方業務區分得再明確，也仍會落入治絲益棼的困境。

倘若釐清權責只是最末位，那麼哪些才是更根本需要解決的問題呢？我們不妨從民眾要求政府捕蜂捉蛇的過程來分析：

• 一開始，民眾必然是因為蜂與蛇對其生活造成影響，而這些影響已經造成了民眾的恐懼。

• 因此接下來，民眾在不分青紅皂白下，會要求政府負起它的責任。

• 通知相關單位後，民眾關心的是，政府必須透過專業分工，最快速地將蜂、蛇移除。

而在上述解決問題的過程中，其實已經碰觸到好幾個台灣當下最棘手的政策困境：

困境一：人類與野生動物所產生的互動

近年來，因為民眾居住地逐漸由都市往郊區移動，人與野生動物間的關係越來越接近，加上人類對生態環境的破壞，也使許多野生動物被迫離開棲息地，在都市中生活，在共生的界線模糊的狀態下，民眾遭遇蜂與蛇的頻率必然越來越高。

面對這樣的現象，政府一方面可以透過國土計畫，限制某些區域的居住或人類活動；二方面是透過報案的累積，將資料庫建立起來，分析哪些地方是熱點？成為熱點的原因為何？

而民眾也必須反省，如果是自己營造出有利於蜂與蛇生存的條件，只要進而控制這些條件，就能減少蜂與蛇的侵擾，也就能降低報案的機率。

困境二：民眾在恐懼下的危機認定

即便蜂與蛇的確會造成民眾的困擾，但蜂、蛇都是自然生態系統的一環，雖然部分具有毒性，但若未受人類攻擊，也不會主動攻擊居民。

民眾的恐懼來源主要是較缺乏野生動物的判斷能力，因此容易過度反應，若能夠體認動物的生活型態，減少偏見，遭遇時採取適時、適當的處置，或許能讓牠們免去被捕捉再野放的折騰。

因此，正確的「野生動物互動教育」至關重要，若能影響前述熱點的幾萬個住戶，或許就能減少許多單純因恐懼而造成的不必要通報。

此外，如果政府設置的專線，在接受民眾通報時，就能夠進行專業判斷，對無安全疑慮的案件進行安撫並給予適當處置的建議，也能降低一些勤務量。

困境三：公民的「慣老闆」心態

民眾必須體認到，「自由」與「安全」本來就是公共生活當中，必須取捨（trade-off）的價值。如果希望政府能夠更加保障自身的安全，便必須付出更高的代價，諸如繳付更多的稅金、同意政府限制自己的部分居住自由。

放眼國際，台灣無論賦稅水準，或公務員的人口佔比，相較各國並不算高，民眾已經是以較少的代價，來獲得政府提供較高的公共服務。

以捕蜂捉蛇這項政策為例，若希望人力與資源都很拮据的政府，還能提供隨傳隨到的服務，就勢必得付出更多的行政成本，但民眾真的能夠接受政府為此增稅嗎？

據台灣動物社會研究會的調查，「目前全台負責野生動物保育業務的人力僅39人，且業務年年增加，但中央與地方經費卻逐年遞減。」農委會林務局的預算，從96年的2億2千多萬，到105年時，已經只剩1億1千7百多萬了。

面對民眾這種「又要馬兒跑、又要馬兒不吃草」的「慣老闆」心態，院長或許不該只求同仁「做功德」，也必須回過頭來，告訴民眾自己應負的責任。

尤其民眾除了通報政府捕捉以外，也可以自費雇用專業養蜂人或蛇類專家協助處理，並非無計可施；也就是說，政府未必樣樣都要事必躬親，其實提供民間管道給予民眾自行聯繫，也是一個可行的方向。

困境四：地方政府治理能力的差距

台灣在民主化之後，中央政府無論在法定職權或財政收入方面，都往地方分權的方向發展，中央政府力量越來越小，但各地方的權力或財力才會越來越大，不過地方分權以及中央調節能力弱化的結果，必然使各縣市的治理能力產生落差。

各地方政府的內部組織分工、人員與財力的配置，也隨著地方首長的政策方向，有極大的差距。但是，地方政府每逢重大爭議，仍然期待中央政府透過上對下的裁示，或撥補資源予以解決。

經查，目前全國22個縣市，主管野生動物的專職人員，只有16位，加上約聘人員，具有專業背景的人只有21人。因此，捕蜂捉蛇若劃歸地方農政單位，未來也只能透過委外進行。

但中央政府即便每年提撥1.3億預算，對地方補助最高也僅有三成，在農委會自己的公文書中，也明文寫了「以103年處理捕蜂捉蛇之案件總數核算前述所需經費，恐尚不足以支應107年至109年之處理經費」。

因此，中央政府與其在捕蜂捉蛇權責上採取主導角色，不如認清現實，形成幾套各異的建議方案與模式，授權地方政府自行決定，由消防隊主政也行、農業部門主政也可，甚至直接委外，讓各地方政府根據不同的處境，彈性應用。

困境五：政府部門的分工界線

其實，政策認定的最後一個問題，才是過去這段時間爭議不休的捕蜂捉蛇業務的分工問題。

向來，消防單位都以人力不足，以及消防員不懂動物捕捉為由，希望能移回農政單位，但動保單位人力更缺，且由於農政單位並非24小時值勤單位，若民眾於下班時間遭遇蜂或蛇的攻擊，農政單位便無法處理。

即便是上班時間，由於農政單位在每一縣市只有一個工作據點，有的縣市幅員廣闊，對於動保員來說是疲於奔命，對民眾則是緩不濟急，因此他們會主張仍應由消防單位繼續執行。

關於此，筆者認為，若前述幾個問題都能逐漸改善，則在通報量減少狀況下，並且縣市政府能夠根據各自的區域特性劃分業務，其實捕蜂捉蛇所涉及的兩單位，就不會如目前一般彼此推諉。

甚至兩個單位都可以利用這次的爭議，向地方首長爭取資源，逐漸建立專業的捕蜂捉蛇體系，或結合地方政府成立動物救傷體系、設立專業手術室、野生動物病房，讓動保員與委外廠商合作，24小時擔任救援工作，如此，將可同時兼顧民眾的安全，並照顧到動物福利。

七年之病求三年之艾。捕蜂捉蛇的爭議，若不從長遠計，則目前看似清晰的責任劃分，只是讓爭議暫時停火，長久來說，還是一個隨時會爆炸的未爆彈。

「動物當代思潮」，跨域討論各項動物保護議題，並與國外經驗相互檢證反省，期使台灣「動物保護學」能持續成熟茁壯。

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