誰來捕蜂捉蛇?移至動保處問題就解決了嗎?

政事觀察站

作者:吳宗憲(動物當代思潮召集人、台南大學行政管理學系副教授)

新北市政府於107年1月1日起,將捕蜂捉蛇業務從消防局移撥至動保處,改由「動物救援指揮中心」統籌案件管理,動保處表示,「民眾可撥打1999或動保處專線29596353報案,救援指揮中心24小時不打烊。」

長達一年的爭議,看似就此落幕了,但捕蜂捉蛇的困境,真的只有釐清業務歸屬那麼簡單嗎?詳見以下分析。

(圖片來源:wikimedia)
(圖片來源:wikimedia)

看似落幕的捕蜂捉蛇爭議

從2016年爭議至今的捕蜂捉蛇業務歸屬,先前行政院長林全拍板定案,由農委會承接,但嗣後繼任的賴清德院長認為消防人員應繼續捕蜂捉蛇,並以「功德說」引發眾怒;「消防員工作權益促進會」去年底舉行記者會,賴清德再次用「國軍救災說」加以勉勵,引來消防人員更加不滿。

雖賴院長的說法也非無的放矢,他以擔任地方首長的經驗,發現消防隊佈點多、機動性高,且蜂蛇與災害有關,才會找消防隊員幫忙,但揆諸消防勤務,項目繁雜,據報導,光至2016的十年間,勤務量便成長了1.6倍,但人力卻未因此增加。

且全台一年勤務110萬趟,蜂蛇就有10萬多起,占13.2%,又因人員缺乏系統性的專業訓練,十年來已有3名人員因此殉職,22名受傷。無怪乎賴院長的政策轉彎,會引起這麼大的反彈。

然而,若由農業局接手,一樣沒有足夠的人手承接。事情到了最後,在消防與農業兩單位的雙重壓力下,行政院只得做出折衷辦法──「夜間10時後的緊急勤務,由消防單位受理;其他保育類動物及較不具威脅的捕蜂等一般勤務,由農政單位負責。」

可是筆者認為,釐清業務歸屬,讓捕蜂捉蛇爭議看似落幕了,但實未真正解決問題。

筆者長年關心動物保護行政,但另方面我也有許多感情要好的消防隊員學生,因此面對雙方爭議,立場頗為兩難,在現今業務分工終於釐清之後,憋了許久的話,這次希望能夠說清楚。

政策的第三類型錯誤──以正確方法來解決錯誤問題

制定公共政策的第一步,是「政策問題的認定」。筆者認為,捕蜂捉蛇的爭議,似乎錯認了問題,「將最末位的問題,當作最核心來處理」。也因此,光只是釐清機關職責,其實會犯了認定政策問題的「第三類型」錯誤,亦即未來就算雙方業務區分得再明確,也仍會落入治絲益棼的困境。

倘若釐清權責只是最末位,那麼哪些才是更根本需要解決的問題呢?我們不妨從民眾要求政府捕蜂捉蛇的過程來分析:

  • 一開始,民眾必然是因為蜂與蛇對其生活造成影響,而這些影響已經造成了民眾的恐懼。

  • 因此接下來,民眾在不分青紅皂白下,會要求政府負起它的責任。

  • 通知相關單位後,民眾關心的是,政府必須透過專業分工,最快速地將蜂、蛇移除。

而在上述解決問題的過程中,其實已經碰觸到好幾個台灣當下最棘手的政策困境:

困境一:人類與野生動物所產生的互動

近年來,因為民眾居住地逐漸由都市往郊區移動,人與野生動物間的關係越來越接近,加上人類對生態環境的破壞,也使許多野生動物被迫離開棲息地,在都市中生活,在共生的界線模糊的狀態下,民眾遭遇蜂與蛇的頻率必然越來越高。

面對這樣的現象,政府一方面可以透過國土計畫,限制某些區域的居住或人類活動;二方面是透過報案的累積,將資料庫建立起來,分析哪些地方是熱點?成為熱點的原因為何?

而民眾也必須反省,如果是自己營造出有利於蜂與蛇生存的條件,只要進而控制這些條件,就能減少蜂與蛇的侵擾,也就能降低報案的機率。

困境二:民眾在恐懼下的危機認定

即便蜂與蛇的確會造成民眾的困擾,但蜂、蛇都是自然生態系統的一環,雖然部分具有毒性,但若未受人類攻擊,也不會主動攻擊居民。

民眾的恐懼來源主要是較缺乏野生動物的判斷能力,因此容易過度反應,若能夠體認動物的生活型態,減少偏見,遭遇時採取適時、適當的處置,或許能讓牠們免去被捕捉再野放的折騰。

因此,正確的「野生動物互動教育」至關重要,若能影響前述熱點的幾萬個住戶,或許就能減少許多單純因恐懼而造成的不必要通報。

此外,如果政府設置的專線,在接受民眾通報時,就能夠進行專業判斷,對無安全疑慮的案件進行安撫並給予適當處置的建議,也能降低一些勤務量。

困境三:公民的「慣老闆」心態

民眾必須體認到,「自由」與「安全」本來就是公共生活當中,必須取捨(trade-off)的價值。如果希望政府能夠更加保障自身的安全,便必須付出更高的代價,諸如繳付更多的稅金、同意政府限制自己的部分居住自由。

放眼國際,台灣無論賦稅水準,或公務員的人口佔比,相較各國並不算高,民眾已經是以較少的代價,來獲得政府提供較高的公共服務。

以捕蜂捉蛇這項政策為例,若希望人力與資源都很拮据的政府,還能提供隨傳隨到的服務,就勢必得付出更多的行政成本,但民眾真的能夠接受政府為此增稅嗎?

據台灣動物社會研究會的調查,「目前全台負責野生動物保育業務的人力僅39人,且業務年年增加,但中央與地方經費卻逐年遞減。」農委會林務局的預算,從96年的2億2千多萬,到105年時,已經只剩1億1千7百多萬了。

面對民眾這種「又要馬兒跑、又要馬兒不吃草」的「慣老闆」心態,院長或許不該只求同仁「做功德」,也必須回過頭來,告訴民眾自己應負的責任。

尤其民眾除了通報政府捕捉以外,也可以自費雇用專業養蜂人或蛇類專家協助處理,並非無計可施;也就是說,政府未必樣樣都要事必躬親,其實提供民間管道給予民眾自行聯繫,也是一個可行的方向。

困境四:地方政府治理能力的差距

台灣在民主化之後,中央政府無論在法定職權或財政收入方面,都往地方分權的方向發展,中央政府力量越來越小,但各地方的權力或財力才會越來越大,不過地方分權以及中央調節能力弱化的結果,必然使各縣市的治理能力產生落差。

各地方政府的內部組織分工、人員與財力的配置,也隨著地方首長的政策方向,有極大的差距。但是,地方政府每逢重大爭議,仍然期待中央政府透過上對下的裁示,或撥補資源予以解決。

經查,目前全國22個縣市,主管野生動物的專職人員,只有16位,加上約聘人員,具有專業背景的人只有21人。因此,捕蜂捉蛇若劃歸地方農政單位,未來也只能透過委外進行。

但中央政府即便每年提撥1.3億預算,對地方補助最高也僅有三成,在農委會自己的公文書中,也明文寫了「以103年處理捕蜂捉蛇之案件總數核算前述所需經費,恐尚不足以支應107年至109年之處理經費」。

因此,中央政府與其在捕蜂捉蛇權責上採取主導角色,不如認清現實,形成幾套各異的建議方案與模式,授權地方政府自行決定,由消防隊主政也行、農業部門主政也可,甚至直接委外,讓各地方政府根據不同的處境,彈性應用。

困境五:政府部門的分工界線

其實,政策認定的最後一個問題,才是過去這段時間爭議不休的捕蜂捉蛇業務的分工問題。

向來,消防單位都以人力不足,以及消防員不懂動物捕捉為由,希望能移回農政單位,但動保單位人力更缺,且由於農政單位並非24小時值勤單位,若民眾於下班時間遭遇蜂或蛇的攻擊,農政單位便無法處理。

即便是上班時間,由於農政單位在每一縣市只有一個工作據點,有的縣市幅員廣闊,對於動保員來說是疲於奔命,對民眾則是緩不濟急,因此他們會主張仍應由消防單位繼續執行。

關於此,筆者認為,若前述幾個問題都能逐漸改善,則在通報量減少狀況下,並且縣市政府能夠根據各自的區域特性劃分業務,其實捕蜂捉蛇所涉及的兩單位,就不會如目前一般彼此推諉。

甚至兩個單位都可以利用這次的爭議,向地方首長爭取資源,逐漸建立專業的捕蜂捉蛇體系,或結合地方政府成立動物救傷體系、設立專業手術室、野生動物病房,讓動保員與委外廠商合作,24小時擔任救援工作,如此,將可同時兼顧民眾的安全,並照顧到動物福利。

七年之病求三年之艾。捕蜂捉蛇的爭議,若不從長遠計,則目前看似清晰的責任劃分,只是讓爭議暫時停火,長久來說,還是一個隨時會爆炸的未爆彈。

 

動物當代思潮」,跨域討論各項動物保護議題,並與國外經驗相互檢證反省,期使台灣「動物保護學」能持續成熟茁壯。

 

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