談臺灣參與WHA的事與願違

第73屆「世界衛生組織大會」（WHA）於5月18至19日以視訊形式舉行，雖有邦交國提案將臺灣與會議題交付表決，但臺灣至今未收到「世界衛生組織」（WHO）發出的邀請函。這個結果應該可以預期，（編按：5月18日衛福部長陳時中記者會已確認沒收到WHA邀請函，並向世衛遞交抗議函）因為外交部長吳釗燮事先已被告知，大力支持我國的美方聲稱不宜帶頭提案，因此臺灣今年是無緣與會了。

受到新冠肺炎疫情的影響，臺灣今年申請參與會議，成為全球輿論注目的焦點；國際社會對臺灣支持的力度之大，也是前所未見；不僅一些大國領袖公開發言挺臺，美國聯邦眾議院205位議員，更於日前聯名致函WHO秘書長譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus），力促邀請臺灣以觀察員身分出席今年的WHA；但友邦的支持還是無法改變殘酷的國際政治現實。

就事論事，臺灣這次防疫有成，累積的許多經驗確實值得其他國家參考；同時，就如美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）所說，譚德塞也有權對臺提出邀請，因為「前任官員過去多次這麼做過」。但形勢比人強，在對岸強力杯葛下，臺灣的申請與會，竟被指為「以疫謀獨」，公衛問題變成了政治問題。支持臺灣與會的國家，包括美國在內，因為沒有勝算的把握，遂做出不與中共在會上直接對撞的選擇。

WHO法律顧問華爾頓（Derek Walton）曾表示，「任何跳脫兩岸框架的觀察員參與，對194個世衛會員國來說都是個問題。」臺灣欲參與WHA但事與願違，凸顯兩岸關係重於對外關係。馬政府執政八年開展「活路外交」，把爭取參與國際組織列為重點工作。馬政府理解，對岸是臺灣拓展國際活動空間的障礙所在，故採「雙管齊下」的策略：一方面動員友邦支持，為臺灣在國際社會發聲；另一方面則與對岸進行溝通，期能化阻力為助力。許多國家因兩岸和解，敢於放手與臺灣接觸；對岸從兩岸關係著想，對於臺灣的對外關係行動，也就「睜一眼閉一眼」。

民進黨執政後，兩岸關係急遽惡化，對岸拿「放大鏡」看臺灣的涉外動作。針對臺灣參與WHA的問題，大陸國臺辦曾發布聲明指出：「2009年至2016年在兩岸均堅持『一個中國』原則的『九二共識』基礎上，經兩岸協商，大陸同意臺灣以『中華台北』名義及觀察員身份參與；然而，民進黨上台後堅持『臺獨』，拒不承認『九二共識』，令臺灣參與WHA的政治基礎不復存在，『責任完全在民進黨當局』」。

難道接受「九二共識」和「一中原則」是臺灣參與WHA的必要條件嗎？眾所周知，「九二共識」源自1992年的「香港會談」，目的是處理兩岸民間互動衍生的公權力問題，不是討論臺灣的對外關係問題；此外，接受「一中原則」也非當初臺灣參與WHA的先決條件。例如，2009年發給臺灣的邀請函，就未提及「一中原則」；2016年臺灣收到WHO發送的邀請函，是因正值臺灣政黨輪替的過渡階段，民進黨政府因循前任舊例而得以參加。但邀請函卻首度加上聯合國的2758號決議文，即以「一個中國」的原則，讓臺灣用「中華台北」名義參加。記得時任行政院長的林全，曾對獲邀的衛福部長林奏延，以中華台北名稱發表演說一事，表示「雖不滿意，但勉強可以接受。」但從2017年以後，對岸就開始杯葛蔡政府的與會申請！

川普政府今（2020）年大力挺臺，當然有其自身利益的考量。首先，川普為轉移因防備新冠肺炎疫情蔓延不當而遭致的國內批評，除指責中共隱瞞疫情外，更強烈抨擊WHO管理不力，指其「非常以中國為中心」，並「助推了中國釋放的不實訊息」。川普的說法，確實在國內外得到許多人的認同；臺灣此時遭到WHO的不合理對待，正好提供川普卸責的一個合理化來源。

其次，川普挺臺與中美持續不斷的戰略競爭有關。《華爾街日報》評論指出，「美國這次支持臺灣外交行動的成功機率不大，只是在美中更廣泛的政治角力中，測試美國在疫情期間對聯合國機關的影響力有多大。」

川普上台後強調「美國優先」（America First），對象徵多邊主義的聯盟體系和國際組織不屑一顧。例如，川普片面退出《巴黎氣候協定》（Paris Agreement）、《跨太平洋夥伴協定》（TPP）、《伊朗核協定》（Iran Nuclear Deal），以及批評北約組織（NATO）和盟國。這些接二連三的退群行動，大大削弱了美國的世界領導角色。「世界貿易組織」（WTO）秘書長阿澤維多（Roberto Azevedo）日前宣布，他將提前一年結束任期，於8 月31 日正式離職。據說阿澤維多的觀點，就與川普偏好雙邊的強權政治有所衝突。

新冠肺炎疫情未歇，美國自顧不暇，又如何能在疫情中發揮其對外影響力？相較之下，中共經營多邊舞台多年，且每年皆投注大量資源，舉辦多次主場外交。此外，中共運用國際組織擴大對外影響更是不遺餘力。以最近的例子，當川普宣布暫停資助WHO時，北京則宣布增加挹注5,000萬美元，以凸顯中共勢力。3月26日，習近平透過出席G20視訊高峰會，向全球講解疫情，分享防控做法，並承諾向疫情國家提供援助，極力營造中共為「全球抗疫引領者」的「新形象」。中共的「捐贈外交」，甚至擴及到美國的後院拉丁美洲。

在臺灣歷次的民調當中，拓展對外活動空間及參與國際組織，一直位列臺灣民眾的優先期盼之一。因此，國人對於今年防疫表現雖佳，卻未能應邀出席WHA，不免會有挫折之感；但正確的心態應是：第一，對於友邦國家和國際友人，尤其是美國的提供協助，我們應心存感激並表達謝意；第二，認清國際現實就是如此，對岸對我不仁，我卻不能不智，不能因挫折產生過激反應，從而助長兩岸的民粹對撞；第三，朝野應團結一致，厚植本身的實力，只有實力才能讓臺灣「大到不容忽視」。

【作者 趙春山／淡江大學中國大陸研究所榮譽教授；亞太和平研究基金會、遠景基金會首席顧問】

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