論北約「氣候變遷與安全行動計畫」之舉措與窒礙

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隨著2021年七大工業國集團(G7)高峰會於6月13日閉幕,北大西洋公約組織(NATO,簡稱北約)於翌日旋即召開峰會,會後公報所關注重點,包含認定氣候變遷為影響北約盟國及相鄰區域安全之「威脅加乘因素」(threat multiplier),與採認「氣候變遷與安全行動計畫」 (Climate Change and Security Action Plan)。相關舉措包括衡量2050年前達成淨零碳排放(Net Zero Emissions)之可行性、進行氣候變遷安全影響評估與調適措施等,充分展現北約處置氣候議題之決心。

近年北約已就極端氣候對陸海空任務、軍事基地及能源基礎建設之威脅研擬對策,現除了強化調適能力外,欲進一步降低對化石燃料之依賴,然而執行上亦存在窒礙。例如軍事活動碳足跡計算涉及機密,可預期會面臨高度政治困難,以下詳述:

從觀望到正視:北約對氣候議題的立場演變

北約雖自1960年代起即關注環境對區域安全所帶來的挑戰,一開始僅持觀望狀態,直到2010年里斯本峰會之後才正式聚焦氣候變遷議題,包括當年度發布之「戰略概念」(strategic concept)論及氣候變遷、水資源缺乏與能源需求將影響北約所關注與任務執行地區的安全,以及2014年提出「綠色防衛綱要」(Green Defence framework)改善軍事戰備行動之能源效率,促進盟國間分享綠能防禦技術及永續最佳典範(Best Practises)。

近年北約參與氣候議題之進展,主要推手之一為現任挪威籍秘書長史托騰柏格(Jens Stoltenberg),其於2014年10月上任前,曾於聯合國擔任氣候變遷特使一職,以及氣候融資高階諮詢小組成員,嫻熟氣候事務。自2015年《巴黎氣候協定》通過以來,歷經美國前任總統川普消極應對氣候與北約事務的四年停滯期,主打多邊主義的現任拜登政府則有助北約重新凝聚盟國的氣候風險意識。

本次高峰會所採認「北約2030議程」(NATO 2030 Agenda)即指出,北約將藉由「氣候變遷與安全行動計畫」成為掌握與調適氣候安全問題之頂尖國際組織,致力大幅減低北約軍事活動與部署的碳排放量,評估能否於2050年前達成淨零碳排放以符合《巴黎氣候協定》減碳目標,亦即控制全球增溫不超過工業革命​前水準以上之2℃,並儘可能限縮在1.5℃以內的範圍。

進行氣候變遷安全影響評估與調適措施

「氣候變遷與安全行動計畫」顯示北約已意識到極端氣候事件會加重戰備演習與軍事任務的困難度,而氣候變遷相關災害,例如:洪患與旱災、土地流失、海洋環境退化、飢荒與人民生計損失(特別是婦女及其他貧窮弱勢族群)等,將引發衝突、人口遷移並弱化國家結構,這些破口更可能被威脅北約盟國安全之政府或非政府組織趁虛利用,激化地緣政治競爭。

為實踐北約「集體防衛」(collective defence)、「危機處理」(crisis management)與「合作安全」(cooperative security)三項核心任務,行動計畫明示將對北約戰略環境、資產設施與軍事任務,進行年度氣候變遷和安全影響評估,重點為氣候變遷如何影響其嚇阻力和防禦態勢(包含戰備、增援與機動性),評估結果將納入調適與強化韌性(resilience)等措施,應用在民防預備、國防資產設施規劃、培訓演習和災害應變、軍購與相關產業夥伴關係等面向。

2050淨零碳排放? 軍事活動碳足跡計算與揭露之窒礙

北約在行動計畫中表示將推行氣候變遷減緩措施:針對北約軍事活動和設施之碳排放量制定分析方法,協助盟國設定自主軍事減碳目標;軍隊能源需求和消費數據則有利於盟國進行國防投資決策與任務規劃;汲取盟國最佳典範、友邦及歐盟等國際組織的專業知識,藉由軍購擴大採納低碳創新技術等。但事實上,北約僅提及評估2050年淨零碳排放之「可行性」(feasibility),並未針對組織全體、軍事活動或產業供應鏈作出明確減碳宣誓,反映出落實減碳作為之潛在窒礙。

由於軍事活動與國防產業之碳排放計算牽涉戰備機敏資訊,公開揭露有其困難性,恐無法比擬其他產業進行「可量測、申報、驗證」(Measurable, Reportable, Verifiable, MRV)碳排放機制。況且軍事活動與國防產業的碳排放範疇計算亦存在許多待釐清問題,在北約盟國內部甚至尚未討論到或達成共識,例如:碳排時間軸僅限於和平期的例行演練,還是包含衝突或戰爭時期的軍事任務?是否納入國防產業供應鏈的排放量?

就此行動計畫看來,北約的氣候變遷調適作為應較減緩措施更易實行,短期進程則端視其2022年峰會預定發布首份「氣候變遷與安全進展報告」 (Climate Change and Security Progress Report)成效而定。

※作者為國防安全研究院國家安全研究所政策分析員。本文授權轉載,原文出處。

(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

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