謝錦芳專欄:新冷戰時代,美拋21世紀貿易倡議,台灣如何接招?

俄烏戰爭開打迄今進入第4個月,俄國經濟遭孤立,全球進入新冷戰時代。美國總統拜登5月底啟動「印太經濟架構」(IPEF),以抗衡中國的崛起,緊接著,6月1日宣布將開展「美台21世紀貿易倡議」。美國重返亞洲動作頻頻,從印太經濟架構到美台貿易倡議,由於缺乏實質誘因,引發各界質疑與批評,究竟美國是玩真的,或者最後淪為大拜拜?被排除在IPEF之外的台灣如何接招?

俄羅斯出兵烏克蘭,美國結合西方盟邦對俄國實施史上最嚴厲的經濟制裁,諾貝爾經濟獎得主史迪格里茲指稱,「全球將進入新冷戰時代,經濟朝向脫鉤。」拜登上任後延續美中貿易戰的基調,越來越多經濟學者認為美中經濟將朝向脫鉤,前香港中文大學校長劉遵義就表示,「俄烏戰爭開打後,經濟脫鉤是不可避免,企業或國家必須尋找第二個來源做為備胎,讓經濟增加韌性,所以,經濟脫鉤也不全然是負面的。」

美國前總統川普於2017年1月下令退出TPP(跨太平洋夥伴協定),將亞洲經貿舞台拱手讓給競爭對手中國,被認為是一大失策。今年1月,由中國主導的RCEP(區域經濟夥伴關係協定)正式生效,中國並且積極申請加入由日本主導的CPTPP(跨太平洋夥伴全面進步協定);相形之下,拜登上任一年半之後,才提出「印太經濟架構」(IPEF),不僅時間上相當晚,內容也還不成熟。

拜登上任以來,遲遲未推出具體對外經貿政策,在歷任美國總統中非常少見。台大經濟系教授、前國發會主委陳添枝指出,「拜登上任一年半才推出IPEF,顯示拜登政府相當掙扎,IPEF主要是要取代先前的TPP;值得注意的是,IPEF不是傳統貿易架構,不談FTA、關稅與市場開放。」由於是全新的架構,其中很多地方還不成熟,也因此引發外界質疑與批評。

陳添枝觀察,「拜登上任後,不談WTO,也不碰FTA,因為FTA已成為政治上的禁忌,如今啟動IPEF,希望建立新的架構,擬定標準與規則,由於是全新的架構,難度當然非常高。」

白宫官網公告「美台貿易倡議」 歡迎各界建議

美國與台灣宣布啟動「美台21世紀貿易倡議」之後,白宮官網刊登公告,強調這項倡議將深化台美經貿關係,發展有企圖心的藍圖以達成一個或一個以上具高標準承諾的協定,歡迎各界針對這項倡議內容提出建議。這項倡議主要探討的議題不同於WTO所談的傳統經貿議題,包括貿易便捷化、管理實務、反貪腐、支持中小企業、數位貿易、促進以勞工為中心的貿易、支持環境與氣候行動、建立標準、國營企業、非市場政策等。

以數位貿易為例,陳添枝指出,這在WTO傳統經貿架構下完全沒有碰觸,美國先前與日本的FTA有討論一部分,美加墨自由貿易協定也有討論一部分,但是美國從未與一個國家把這麼多非傳統經貿議題納入討論,台灣算是第一個,這對台灣是很大的挑戰與機會。

IPEF非傳統貿易架構 要凝聚亞太並非易事

由於台灣未受邀加入IPEF,外界將「美台21世紀貿易倡議」視為雙邊的IPEF。陳添枝分析,「美國希望有更多國家參加IPEF,將來IPEF可能舉行領袖峰會,屬於政治高峰會,在這個情況下,台灣未受邀參加是可以理解的。」

然而,東南亞各國經貿發展程度差異相當大,美國希望以非傳統的IPEF來凝聚亞太國家,也沒有想像的容易。由於IPEF不談關稅與市場開放,沒有實質利多,也引發東南亞國家的批評。於是,美國選擇一個國家做為示範平台,先營造一個成功案例,再擴大到其他國家。

台灣為何成為優先選項?陳添枝分析,「由於IPEF不是傳統貿易架構,美國啟動美台貿易倡議,在美國眼中,台灣與美國的價值相近,都是自由市場經濟,台灣是很好(很弱)的談判對手,如果雙方認真去協商,有可能談出新世紀的貿易架構,建立一套新的經貿規則,再擴大與IPEF連結。」

在美國前總統歐巴馬任內,當時倡議TPP主要目的是建立下一世代的經貿新規則。陳添枝指出,「歐巴馬不斷強調,如果美國不做,中國一定會做。」

在美國眼中 台灣一直是很弱的談判對手

針對「美台21世紀貿易倡議」,蔡政府宣稱是重大經貿突破,然而,談判尚未展開之前,這是言過其實;對台灣而言,重大挑戰才開始,因為,在美國眼中,「台灣是很弱的談判對手。」

「從IPEF到美台貿易倡議,美國的目的是建立一套新的經貿規則。」陳添枝指出,雙邊貿易有兩個重要內涵,一是有關市場開放,另一個就是訂定規則(包括勞工、環境保護和供應鏈等)。從美國提出的11項重點內容,並非WTO所談的傳統貿易架構,台灣的對外經貿談判辦公室如果只是傳統經貿談判人才,顯然無法應因應,台灣的談判人才必須擴大與升級,把數位貿易、供應鏈、減碳等相關領域的專業人才納入,否則實在太弱。

在美國主導的IPEF,台灣未獲邀請加入,凸顯國際政治的現實面,不是台灣一廂情願可以決定;沒有美國參與的CPTPP,中國與台灣均已提出申請案,依陳添枝觀察,短期內不會有進展。至於美台FTA,已不是美國關切的議題。

台灣未獲邀加入IPEF,想參加CPTPP難度更高,而台灣正式加入的國際經貿組織WTO則陷入癱瘓;面對美國拋出美台貿易倡議,台灣該做的是,趕快強化並擴大經貿談判人才,為台灣爭取權益,將來若談出具體協定,可以進一步與IPEF連結。

更多風傳媒報導
相關報導》 謝錦芳專欄:安藤忠雄的小宇宙
相關報導》 重磅專訪3》該不該撤出俄國?俄烏戰爭下企業的抉擇,哈佛專家喬利提供羅盤心法