財劃法翻修3》「一般性補助款」是行政院小金庫?4任總統修不了 其實兩點可調整

楊涵之
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曾銘宗表示,「財劃法」歷經21年、4任總統都推不動修法,可見這任務不容易;他認為唯一可能修正的只有兩個地方。(圖片來源/信傳媒編輯部)

國會來到下半年,正式進入「預算」會期,這時總看到不分藍綠的地方首長跳出來喊錢不夠;也經常看到區域立委高喊,要為地方爭取更多經費。這不禁讓人質疑,難道沒有一個客觀標準來分配地方預算?難道中央給的經費是要看行政院長蘇貞昌臉色?還是看哪區的民代聲音最大?

目前中央給地方政府的財源有3大管道:第一,財政部每年給地方的「統籌分配稅款」;第二,由行政院主計總處分配給地方政府的「一般性補助款」;最後,則是由中央主管機關分配給地方的「計畫型補助款」。地方政府總是哀嚎中央預算分配不公,問題也就出在這3大管道的制度當中。

一個藍綠首長都不滿的「統籌分配款」

財政部主管的「統籌分配款」是依照《財政收支劃分法》(簡稱財劃法)進行分配,但因為法條規定,直轄市與縣市具有不同的2套分配基準,導致爭議不斷;且外,地方政府對於分配基準也頗有意見,從新北市長侯友宜、桃園市長鄭文燦、苗栗縣長徐耀昌、屏東縣長潘孟安等首長,都紛紛呼籲修《財劃法》,這「規格」已經是不分藍綠、不分六都還是縣市,大家都不滿。

對於《財劃法》該怎麼修?什麼條件該納入基準?地方意見都非常多,各地政府當然會以對自己最有利的標準,向中央反映。不過,根據監察院今年初公布的調查報告,幾乎所有地方政府都期待「擴大」中央統籌款的規模,可說是各地普遍共識;然而,《財劃法》能否照此方向邁進,就要看國會願不願意修正這部超過20年未動的法案。

監察院的報告指出,財政資源長期存在分配不公問題,現有分配機制也無法有效調劑各級政府財政失衡情形,「資源集中於都會區,不僅財政分配水平失衡更加嚴重,影響地方均衡發展,亦與統籌分配稅款為確保地方財政自主之立法精神未盡相符」。該報告也呼籲政府,「積極推動財劃法之修法工作」。

經費分配要看中央臉色

攸關統籌分配款的討論都是在修法層次,主計處主管的一般性補助款則是另一個問題,因為目前仍未有法條規範一般性補助的分配比例為何,計算方式每年進行「滾動式修正」。

地方政府曾流傳一個說法,將一般補助款比擬為行政院的「小金庫」,只要時任院長跟誰好,就給哪個縣市多一點經費,因為地方財政局都不知道最後的金額是怎麼算出來的,只覺得中央握有每年約1500億到2000億左右的額度,分到較少者當然就會喊不公。

但其實,主計處每年都有公布分配公式,依照法規定出攸關教育、社會福利、基礎建設等項,也明定了「調節機制」,在統籌分配款上超過設定成長率的地方政府,一般性補助款就會扣減,達到平衡。

根據中央的說法,相關公式都與地方政府研商與討論後,以「共識決」來制訂。然而,人口多的縣市,當然就希望納入人口數據;土地多的則希望納入土地數據。由於沒有法條硬性規定,便會讓沒有因「共識決」獲利的縣市質疑,公式圖利特定地區。

設定調節機制,一般性補助虧待六都?

一般性補助款引起爭議之處,還有「限定使用項目」,指定費用花在教育、社福等領域,遭質疑是限縮地方政府的財政彈性。就連監察院都認定,這樣的做法喪失一般性財源之精神。

除此之外,一般性補助款的「調節機制」也讓不少首長開砲,像鄭文燦就抱怨此制度對最晚升格直轄市的桃園不公,看到今年的補助款忍不住搖頭怨嘆「快昏倒了」。不過,當初會加設調節制度,主要用意就是讓資源不會集中在六都,確保縣市的成長率能大於直轄市。

根據監察院在各地的調查,確實六都對於一般性補助款的意見較多,像台中市政府建議,取消調節機制;台北市政府更直言,應將一般性補助款併到中央統籌分配款當中,因為兩者功能多重複,應整合為一。

不過,過去擔任財政部次長的國民黨不分區立委曾銘宗表示,一般性補助款有存在必要,當地方稅收和中央給的統籌款不足時,就用一般性補助款彌平,「機制是對的,我基本上贊成」。但曾銘宗認為,與其每年制定新公式,應該讓一般性補助的分配方式入法,地方政府便可預測每年大概拿多少錢。

4任總統都動不了「財劃法」,曾銘宗:只有2點可修正

整體而言,地方財源制度面的修正,曾銘宗認為,都應該回歸到《財劃法》本體。《財劃法》該怎麼修,現在的討論非常多,但歷經21年、4位總統都修不動《財劃法》,可知這個工程並不容易。

依照曾銘宗的判斷,除了一般性補助款入法外,另一個比較可能推動修正的項目是,擴大地方稅收,他說《財劃法》應該鼓勵地方政府積極招商,創造稅源,便可擴增財政大餅;此修正案亦符合地方政府建議的修正方向。

尤其目前統籌分配款的公式當中,地方政府的財政能力越好,計算上是負向指標,等於變相鼓勵地方不要好好管理自己財務;透過《財劃法》的修正,給地方政府動機來優化財政能力、擴大稅源。

「這兩點就很不容易了,其他太複雜,要修不可能。」曾銘宗建議,對於《財劃法》修法應以這兩點為主,其餘的討論牽涉太廣,恐怕難以通過。

「計畫性補助」中央裁定權大

統籌分配款和一般性補助款都屬於中央政府提供的財政協助,都有客觀標準;相較之下,「計畫型補助」則讓中央握有較多裁定權,像是前瞻計畫當中的「城鄉建設」,彈性較大,且縣市之間會互相排擠經費(甲縣市拿到這個經費,乙縣市就少拿),分配制度上相對不公平,曾銘宗說,縣市必須各顯神通去爭取經費。

前瞻計畫因為執行期不夠長,很多成效還評估不出來,但就曾銘宗的觀察,很多地方的停車場、污水處理廠,使用率都很低,這就是先前的城鄉計畫預算沒編好。他建議應該讓「審計部」介入,去督導編列狀況,甚至可以去追究當初要求編相關預算的委員,來確保錢花在需要的地方。

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