財劃法翻修4》台灣適合走向德國分稅制?擴大統籌分配款是地方多數共識

葉佳華
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台灣民眾黨23日舉行《財劃法》修正公聽會,主張擴大統籌分配稅款規模、直轄市與縣市政府分配公式齊一化、稅制鼓勵地方政府從土地開發引導到招商投資等修法建議。(攝影/葉佳華)

攸關地方財源如何分配的《財政收支劃分法》已經有21年未翻修,如今已經造成地方財源不足、地方財政過度依賴中央以及財政收支分配等問題。目前地方政府多傾向「把餅做大」,也就是擴大統籌分配款的稅源提撥率,中央應該積極尋求共識,至少先往前走一步,再來談後續最困難、最不容易達成共識的分配問題。

《財劃法》修正已錯過最佳時間點,沒有理由再延宕

事實上,早在2010年五都升格為直轄市之前,《財劃法》就應該進行翻修,但如今不但錯過最佳時間點,甚至還一路延宕了10年之久,導致修法之路雖是「刻不容緩,卻又面臨「動彈不得」。

《財劃法》是一個零和遊戲,不僅涉及中央與地方的財源劃分,也是地方與地方的財源劃分。假設財源多給地方的話、中央就少;分配到地方,多給哪個縣市,另外一個縣市就少,這是一大政治經濟學,因此修法難度很高且難以面面俱到。民眾黨黨團23日舉辦公聽會,邀請各家專家學者、財政部官員以及地方政府共同討論,期望能取得多數共識,提供更適當的修法方向。

政治大學財政學系名譽教授曾巨威先是指出,《財劃法》要不要修法最常碰到時機點的問題,但台灣有每兩年選舉一次的政治因素就會干預到《財劃法》修正,既然逃不掉,目前正處於總統大選後、地方選舉之前,相較之下確實是一個好的時機,「政府機關沒有任何的理由再藉由選舉因素,讓《財劃法》修法再次延宕。」

曾巨威說,與中央地方財政關係極為密切的《公共債務法》過去因為某些地方政府債務爆表,因此先修正《公共債務法》,但程序應該是先修《財劃法》再修《公共債務法》,已形成一大錯誤,很可惜當時的執政者沒有足夠的勇氣去翻修《財劃法》。

曾巨威更指出,過去民進黨在野時,在2012年就曾提出過民進黨團的修正版本,「既然現在民進黨是執政黨、且老早就有版本,為什麼不能夠有勇氣,把當時以在野身分所提出的版本好好地提出來,讓大家共同討論?希望我們不要再有任何的理由,讓此次修法機會再度流失掉。」

擴大統籌分配稅款是地方多數共識

目前中央給地方政府的財源主要有3大管道,第一,由財政部每年給地方政府的「中央統籌分配稅款」;第二是,由行政院主計總處分配給地方政府的「一般性補助款」;最後則是由中央主管機關分配給地方的「計畫型補助款」。

在公聽會上,許多專家及地方政府代表大多支持,也就是擴大中央統籌分配款的稅源提撥率,將餅做大。目前現行的《財劃法》規定,中央統籌分配稅款的財源來自各地方的所得稅及貨物稅各10%、營業稅總收入減除依法提撥的統一發票給獎獎金後40%,以及縣市徵起的土地增值稅20%,再由中央統籌分配給直轄市、縣市及鄉鎮市。

另外,將一般性補助款併入統籌分配款內也是多數地方政府所能認同。台中市財政局局長羅仙法指出,像是台中市自100~107年的統籌分配稅款每年約增加5%,但一般性補助款及專案補助款卻每年減少7%,統籌分配稅款與一般性補助款兩者相加的絕對金額僅微幅增加,「我認為將一般性補助款納入統籌分配稅款裡一起分配,就不會有人在裡頭上下其手的問題。」

高雄市議員吳益政則舉例,2011年至2019年高雄對中央的稅收貢獻從1200億左右增加至近2000億,但經過10年,中央對高雄補助總額始終皆落在600餘億元,「等於我們繳越多中央卻給越少」。

藍委提修法鼓勵地方招商投資

同樣出席公聽會的國民黨立法委員曾銘宗則指出,中央政府每年歲入及歲出規模大約2兆,相抵差短約落在1500億至2000億元,但中央目前的債務餘額預算數是5.6兆,這還不加上勞保的潛藏負債,「中央的財政不但不好還很差,而且未來還要買戰機。」

至於22個縣市的地方財政如何?曾銘宗也說,地方政府每一年預算總數大約1.2兆元,其中約有5500億元來自於中央挹注,且地方政府截至8月底的累積負債餘額還有9162億元。問題來了,在中央政府財政不好、地方政府也不好的情況下,《財劃法》怎麼修都是困難重重,「實務上連財委會要排案恐怕都很困難。」

他提出2點建議,《財劃法》除了擴大財政大餅之外,應刺激地方政府有招商誘因,將招商所創造的營利事業所得稅一部份撥給地方政府;另外一般性補助款也建議制度化,將每年預計1700億的一般性補助款直接劃分給地方政府,不需要再經由主計總處來分配。

若效法德國分稅制,農業縣憂心變「低收入戶」

前台南縣長蘇煥智則反對現行《財劃法》的統籌分配稅款與一般性補助款制度,因為它完全扼殺經濟發展誘因,蘇煥智認為,若台灣繼續照著《財劃法》方式前進,台灣經濟將依舊被綑綁住,因為地方政府完全沒有發展經濟的誘因。

過去擔任台南縣長任內開闢縣內3個工業區、占地500多公頃的蘇煥智指出,儘管開闢了500多公頃的工業區,但最後的稅收卻是全部國家拿走,「地方政府簡直是白幹了,等於在幫中央政府打工一樣,所以現在的地方政府養成一個不負責任、依賴中央的習慣。」

因此,他主張,台灣應效法德國的分稅制,比方說將原先要上繳的營業稅、營所稅以及所得稅的一半留在中央,提升地方的財政獨立自主及地方平權,也促進國家經濟與地方經濟發展。另外,該制度也設立平衡基金,由高於平均個人繳納貢獻力120%的地方政府提撥一定比例至基金,避免造成窮者愈窮、富者愈富的貧富差距。

不過,針對蘇煥智所提應效法德國的分稅制度,雲林縣政府財政處副處長張志盟則擔憂,如此一來就違背了財政部所堅持的調劑地方財政盈虛原則,「如果真的要做,也應該要有配套措施。」

張志盟解釋,分稅制度會造成有發展潛力的直轄市,原先需要上繳中央的稅收變少了,那麼中央的財源就變少,一旦如此,貧窮的農業縣就更分不到中央的財源,造成城鄉發展更不均衡,「雲林縣連自有財源用來發縣府人事支出都不夠了,又怎麼能大力來招商?雖然分稅制有平衡基金的機制,但變成我們永遠都在領『低收入戶補助』了。」

「如果台灣能採取分稅制,《財劃法》早就沒問題了。」財政部次長阮清華也表示,德國屬於聯邦制,因此採行分稅制,但台灣並非聯邦制,制度完全不同,也造成分稅制無法實行。

民眾黨提出3大修法方向

綜合多方學者意見後,民眾黨正式針對《財劃法》提出修正版本,包括提出財務獨立及自主負責、縣市平權及區域均衡、地方發展及正確誘因等3大主要方向。

民眾黨立委蔡壁如則具體指出,建議修法方向包括擴大統籌分配稅款、將一般性補助款全部併入統籌分配稅款,符合地方自治原則。另外,直轄市與縣市政府分配公式也應該齊一化、並將各縣市最有利的指標納入統籌分配款公式。

除此之外,民眾黨也主張修法,將營利事業所得稅、營業稅撥到地方,以作為適當稅制誘因,鼓勵地方政府將政策推動從土地開發轉向招商與投資。

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