透視美國外交政策與台灣應有的反思

張國城

史蒂芬.華特(Stephen M. Walt)是美國國際關係學界的知名學者,能有機會為他的新作《以善意鋪成的地獄:菁英的僵化和霸權的衰落,重啟大棋局也注定失敗的美國外交政策》和讀者分享一些讀後感,實倍感榮幸。這本將來必然能與其他國際關係名著並列的經典之作,譯筆流暢,「信、達、雅」三者兼具,十分值得一讀。尤其作者的許多觀點,譬如全志願役的美軍會促使美國大眾更不會反對出兵海外(理由詳見第四章),和筆者二○○二年的看法不謀而合。當時筆者還是芝加哥大學的研究生,美國甫出兵阿富汗;我認為志願役的軍人在戰場上的犧牲所引發的公眾反戰情緒會較少。首先在志願役制度下,通常是弱勢者較願意從軍,而社會也比較不會對他們的犧牲有所反應,其次是不會有青年被迫參戰。在反戰情緒不會高過越戰的情況下,反恐戰爭可能會持續甚久;事實證明果真如此。如今此一論點經由華特教授確認,筆者甚感欣喜,這也是學術研究的迷人之處。

華特教授以極詳盡的史料結合精密的敘事論理方式,對美國三位後冷戰時期總統的外交政策表現做出評價,包括柯林頓、小布希和歐巴馬。他把這三任總統的外交政策定義為「自由主義霸權」(Liberal Hegemony),亦即維持一個矮化所有人的軍事體系,擴展已然廣布的同盟國、從屬國、軍事基地與安全承諾的網絡,並在世界各地大肆宣傳散播民主、市場和其他自由價值,他認為這種政策是「具野心、超現實且多數時候都失敗的」外交政策。他對川普的行事風格和政治領導也有強力的批判。川普之所以能當選,是「自由主義霸權」外交政策失敗的結果,因為這種失敗強化了川普傳達出來的反體制的訊息;換句話說,民主黨錯了,但川普也沒對。

華特教授在第三章針對美國外交政策當局做了仔細的描述,在第四章則說明自由主義霸權的倡議者是如何推銷這種政策。本書可做為欲了解美國外交決策由誰形成、如何形成的一本指南。許多人喜歡評論美國對國際議題會如何如何,經常是把這個國家的決策指導原則、形成過程、參與成員和誰在哪個階段所能產生的哪種影響想得太過簡單,尤其是在台灣。此外,他還認為「政府內部既得利益者與廣泛的外交政策當局擁有極高的優勢可捏塑大眾對於國際政治與外交政策的認知」。在美國如此自由、而且幾乎有著全世界最豐富的「對外交事務的高品質多元討論」的地方,他都有這樣的憂慮,不僅讓筆者回憶起昔日在芝加哥大學求學時,對於美國國關學術界時刻存在對這一領域及實際政治的充分反思和謹慎質疑精神的敬畏,更體會到這種精神在某些謬論充斥的地方是多麼的寶貴。

華特教授認為,美國似乎已不再特別吸引其他社會做為政治或經濟模範,這個國家已經變成仇外國家主義運動領導者的靈感來源。這裡出現了一個非常有趣的事情,就是他認為美國在三任總統任內,想要「積極宣傳散播民主、市場和其他自由價值是錯誤的」,但他自己同時又對美國無法在這些事情上成為典範感到憤怒。同樣的狀況也出現在他對駐軍外國的態度上。

筆者對於某些觀點也有所質疑,譬如華特教授認為:

「……雖然美國的安全保證讓某些國家打消了尋求核子武器的念頭,卻不是讓那些潛在核武國家放棄的唯一理由。英國、法國和以色列儘管與美國有緊密的軍事連結,仍然都發展了核子武器,而印度甚至在與美國的關係強化之後還擴張了兵工廠的規模。因此,美國的領導地位與其核武屏障並非阻止某些國家追求核子武器的必要或充分要素。甚至,北韓、伊拉克、敘利亞、利比亞和伊朗都想要取得核武制止力量,雖然只有北韓成功,其主要原因就在於它們感受到來自美國的威脅。因此,在遏止核擴散方面,自由主義霸權的好處實是被誇大了。」

這點顯得有些犬儒,因為英法以發展核武都是在一九六○年代以前,當時英法還是殖民帝國;以色列在那時也不能期待遭受攻擊時美軍會來參戰。而印度核武試爆遠早在它和美國強化關係前(一九七○年代),更重要的是,即使「美國的領導地位與其核武屏障」對防核武擴散效果誠然不佳,並無法反證沒有這種屏障就會更能阻止核武擴散。同樣的,華特教授認為自由主義霸權也不是面對恐怖主義的最佳應對方案。他表示「……過去至少二十年間,美國的情報機構與軍事單位一直位居反恐行動的最前線,但是今日的暴力極端分子以及他們活躍的地區數量相較於一九九○年代早期蓋達組織第一次浮現時還要來得多。」但如果美國沒有投注這些反恐努力,恐怖組織在不需要和美軍在中東作戰的情況下,會更沒有實力在世界各地(包括美國)發展壯大嗎?

川普之所以能當選,是「自由主義霸權」外交政策失敗的結果。(湯森路透)

除了可以做為一本美國二十多年來的外交政策指南及外交史來讀以外,本書的價值還在於:

一、精確地將川普的政策本質(和他受到歡迎的原因)表述出來。川普的政策核心意志堅定地強調其國家利益,並且強硬地對待其同盟與對手。川普沒有尋求擴張與深化一套以規則為基礎的國際秩序──一套積極地散播民主、推動自由貿易、加強夥伴關係與國際制度,並且捍衛人權的秩序──反之,川普提供的是一套自我中心、高度國族主義的外交政策,避免長期投入散播美國理念的工作,而是聚焦於確保短期利益。這是在台灣許多支持川普的人士所沒有注意到的。台灣有沒人能以這樣的標準、投注這樣的專業和能力來檢驗我們的領導人?

二、他分析美國的問題在於「全球壓倒性的霸主地位、錯誤思想所引導的整體策略,以及功能愈來愈失調的外交政策共同體。」這種反思或許也能讓我們用來分析台灣所遇到的問題──那就是「我們有沒有錯估(可能高估也可能低估)我們自己的力量?」、「我們有沒有為過度理想化的思想所引導?」還有就是「我們有沒有檢討我們用來形成和執行我們政策的團隊到底表現如何?堪用嗎?」

三、作者認為「……(自由主義霸權政策)開放式地努力打造一個美國面孔的世界,這讓外交集團有很多事好做,對其成員的自身利益來說很有吸引力,而且推高了他們的地位與政治權力至極致。它讓美國得以維持矮化其他重要政權的軍事力量,也讓外交政策目標狹隘的一些特殊利益團體可以遊說對他們有利的政策,並且互相吹捧以促使政府給予每個團體各自想要的一些東西。簡言之,自由主義霸權是一種讓外交政策菁英得以完全就業的政策。」這種現象是否仍然存在,並且繼續影響著美國的外交政策?

解決策略及台灣人可有的反思

為了解決美國外交政策的問題,華特教授認為美國的外交政策必須建築在「離岸平衡」的地緣政治概念之上。這個做法避免追求以美國形象來重塑世界,也就是不求在世界各地建立或支援美國的自由民主體制,並且將美國外交政策聚焦在支持三個關鍵地區之間的權力平衡,即歐洲、東亞和波斯灣。他認為他的離岸平衡不是孤立主義,美國在外交和經濟上維持與其他國家的往來,但是主要會依賴區域型的夥伴以支持當地的權力平衡,並承諾美國只有當一個或多個地區的平衡受到瓦解危險時才會出手干涉。美國在歐洲與東北亞的主要目標應該是維持地方勢力之平衡。

美國不會只視某個國家是永恆的敵人和朋友,因為必須靈活換位,美國「沒有永遠的朋友或敵人」,而是有「不朽且永恆」的利益 。(湯森路透)

如果這樣做,華特教授認為區域內的霸權必須擔憂周遭鄰國的威脅,就沒有餘裕在西半球或是其他被認為對美國至關重要的地區遊蕩。關鍵地區的某一特定國家受到當地潛在霸主崛起的威脅時,美軍才會駐紮在他國的土地上。在這些條件下,潛在的受害人會感激美國的保護,而不會視美軍為占領者。一旦威脅消失,美軍就會離開,他在第四章中指出「其他美國盟友們──例如德國──已經變得過度依賴美國的保護,任由它們的軍事力量萎縮。事實上,美國現有的一些同盟關係更像是一方的『保護國』關係,僅為加重美國的國防負擔,卻沒能增添所需的新軍事力。然而,若是有些盟友徒增美國的國防負擔而無助於強化美國安全,適當的回應當是在擴張對外保證時更加仔細地挑選,並且堅持讓這些盟友們承擔更大份額的集體負擔。」這和他嚴詞批判的川普所宣稱要採取的策略(要減少駐外美軍、同時北約盟國必須增加他們的國防經費)沒有任何本質上的不同。

在離岸平衡的策略下,華特教授認為外交術是最重要的。要成功執行這個策略,美國領導人需要對於戰略趨勢有精密的理解,也必須熟悉關鍵地區內各國的利益、目標與可能的回應。華府必須在潛在的地方霸主浮現之時就辨認出來,並且與該崛起勢力的地方競爭對手協調出應對方案。離岸平衡並不鼓勵孤立主義或是分離主義,它首要仰賴的是明智、熟練的外交術,以協助美國達成更廣博的策略目標。(但這是不是又要更依賴那些被批判的外交政策共同體呢?)

筆者認為,如果美國真的採取這種做法,有些事情必然會浮現:

一、美國不會只視某個國家是永恆的敵人和朋友,因為必須靈活換位(離岸平衡也很重視彈性。如同英國,做為最初的「離岸平衡者」,美國「沒有永遠的朋友或敵人」,而是有「不朽且永恆」的利益 。因為它最主要的目標是維持關鍵地區的在地權力平衡,美國必須在必要的時候夠敏銳地換邊站。)因此,台灣將不能永遠以「第一島鏈中心」、「不沉航空母艦」做為美國必然會支持台灣的理由。而且美國也不會太多地投資台灣,以免必要時無法換位。

二、美國要更加重視「外交術」,這會讓外交邊緣化的行為者會更為弱勢。因為在正式的外交場合中沒有位置,也就更談不上影響美國的決策。

美國要更加重視「外交術」,這會讓外交邊緣化的行為者會更為弱勢。(湯森路透)

三、兩岸走上談判桌的壓力會增加。因為華特教授認為美國要在區域中不偏向任何一方,並且要視合作夥伴的表現決定支持程度。(「……同時給予競爭對手與合作夥伴誘因去競逐爭取華府的注意力與支持。美國將會在未來的許多年間持續強大,其支持依舊是一份重大的資產,而其他國家若是知道華府不僅與它們擁有良好的合作關係,也與它們的敵人關係頗佳,就會更加留意美國的所關心之事。」)

四、軍事力量是一套必須運用在更廣泛之外交與政治目的的工具,而非以外交與政治做為工具來達到軍事目的。這和台灣目前期盼美國在沒有正式協防之下,能夠以不斷地外交支持、表態(如高層官員來訪、發言挺台……)來達成嚇阻中國不軍事犯台的心態是相當不合的。

最後,筆者想用一句話做為結尾:「政客、官員、專家和其他集團內具影響力的成員(1)膨脹威脅的嚴重性;(2)誇大做為全球領導者的優點;(3)掩飾扮演一個全球角色的成本」,這其實會是孤立主義的最佳理由。不同的是,如果美國走回孤立主義,將會有意識形態和美國完全不同的國家意圖接掌這個位置。最後對世界的影響,將會是恆久且深刻的。

※本文為《以善意鋪成的地獄:菁英的僵化和霸權的衰落,重啟大棋局也注定失敗的美國外交政策》導文,由《上報》獨家刊載。作者張國城為台北醫學大學通識教育中心教授。

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