這些年,食品法規到底是怎麼七十二變?

食力

撰文=陳樹功(前財團法人食品工業發展研究所所長)


許多人每天都會面臨要吃些什麼的思考。雖然明白吃對了東西,才能夠有精力投入工作或從事生活中的其他活動,但一般來說,大部分人在消費食品前,若不是剛好遇到媒體在報導重大食品安全事件,大概很少會去考慮食品是否衛生安全以及是否影響身體健康,所想到的,可能就只是食品是否可口、是否新奇吸睛、價格是否便宜,而把食品衛生安全認為是理所當然,是政府應該做的事,自己無須再費心。

為什麼把關食品衛生都是政府的責任?

消費者為何會有這種想法?分析其原因,是政府過往採取最終產品抽樣檢驗的管理方式,特別是過年過節前的抽驗,讓民眾留下深刻的印象,以致認為政府該對食品衛生安全負責。事實上,這種抽驗措施並非得已,因為早年政府的管理資源不足,管理法規也不完善,當時為了要維護國民健康,但食品業者為數眾多而規模又小,所以只能以花費最少資源而可產生某些嚇阻作用的最終產品抽驗,作為主要的管理工具。

食品管理多頭馬車:職權分散,人力又不夠多!

時間回到1975年食品衛生管理法制定公布時,行政院衛生署是該法的中央主管機關,但署內並無專責單位,僅於藥政處內設有一食品衛生科,僅有3位工作同仁負責研訂食品衛生法令與標準,同時辦理食品與食品添加物上市前許可的查驗登記。至於食品廣告管理,則是由同處的藥政科兼辦,而其他食品業者的輔導管理與衛生訓練、食品中毒案件的處理、食品衛生相關的教育宣導,則分別由署內環境衛生處(後改制為環境保護局、是目前行政院環境保護署前身)、防疫處(疾病管制署前身)、保健處(國民健康署前身)等相關單位辦理。

另在法規方面,食品衛生管理法雖可對產品制定微生物及化學的衛生標準,但對食品業者的要求,僅規定製造、調配、加工、販賣、貯存場所與設施應符合衛生標準,以致食品業者即使其製造、販賣場所與設施的衛生條件不佳,具有潛在的食安風險,但只要產品沒有被抽中送驗,或是抽驗後沒有驗出不合格的結果,在當時還是可以繼續營業。

米糠油多氯聯苯事件,促使食品衛生管理單位誕生!

這種由衛生機關執行最終產品抽驗的管理方式,即使到了1981年,行政院基於1979年台灣中部發生2千多人受害的米糠油多氯聯苯中毒事件,決定於衛生署成立管理食品衛生安全的專責單位「食品衛生處」,仍因管理法規設計的限制以及各界普遍對抽樣檢驗的高度興趣,以致衛生機關除了採取擴大抽驗範圍與增加抽驗數量的做法外,基本上對於食品衛生管理的策略,並沒有太大的變動,政府有限的資源還是未能產生更大的管理效果。

直到1991年間情況開始有了變化,當時衛生署一方面是配合我國申請加入1995年成立的世界貿易組織,必須遵守有關食品衛生安全的國際規範,另一方面也是為了更新管理的方式,經與各界溝通、研商後,於1999年提出全面翻修的食品衛生管理法,送請立法院審議,最後於2000年初三讀通過並經總統公布。

2000年修法規定食品業者必須自主管理並建立品保制度

此次修法是該法自制定公布實施以來的第2次全文修正,其中針對原先最終產品抽樣檢驗的管理模式進行重大的修改,明訂食品業者必須自主管理,將原先的條文:「食品業者製造、調配、加工、販賣、貯存食品或食品添加物之場所及設施,應符合中央主管機關所定之衛生標準」,修正為:「食品業者製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣食品或食品添加物之作業場所、設施及品保制度,應符合中央主管機關所定食品良好衛生規範,經中央主管機關公告指定之食品業別,並應符合中央主管機關所定食品安全管制系統之規定」,明確要求業者必須建立品保制度,而且要符合衛生署所定的食品良好衛生規範(GHP),甚至針對某些特定的食品業者,還更進一步要求其應該符合衛生署依循國際規範而制定的食品安全管制系統(HACCP)的規定。

依據當時修正的條文,衛生署隨後於1999年中制定公告具有詳細內容的食品良好衛生規範,其中除規定食品業者的建築與設施、衛生管理等必須符合最基本的要求外,另針對食品製造業者的製程及品質管制、倉儲管制、運輸管制、檢驗與量測管制、客訴與成品回收管制、以及紀錄保存等訂立明確規範。此外,針對屬於食品工廠的製造業者,更要求其應制定以上各項管制措施的標準作業程序並據以執行。至於針對食品物流業者、食品販賣業者、餐飲業者等,也都分別制定其應遵守的良好衛生規範。

2008~2013年三聚氰胺、塑化劑等事件,促使食安法規大翻轉,大幅增加對食品業者的要求

至此,各類食品業者較以往都必須對確保食品衛生安全負起更大的責任。然而,國內仍發生多起重大食品安全或新聞事件,譬如2008至2011年間,先後發生進口奶粉三聚氰胺事件、速食業油炸油事件、真空包裝豆乾肉毒桿菌中毒事件、起雲劑惡意添加塑化劑事件等,修法的呼聲因而再度響起。於是衛生署藉著2010年成立食品藥物管理局,以及2011年進口食品邊境查驗業務的收回,需要調整法規,在參考歐盟2002年通過的一般食品法與美國2011年通過的食品安全現代化法中有關風險管理、預防、追溯追蹤等管理原則後,於2012年提出第3次全文修正的食品衛生管理法送立法院審議。就在審議期間,不巧又發生烘焙產品使用過期原料事件以及修飾澱粉非法使用順丁烯二酸酐事件,但也促成此次修法加速於2013年5月31日三讀通過,6月19日總統公布。

此次修法大翻轉了食品管理的法規架構,先強調風險管理、食品業者的管理,再進入產品的衛生安全、標示與廣告管理、並新增食品輸入管理及食品檢驗專章,大幅增加對食品業者的要求,除原有的食品良好衛生規範與食品安全管制系統外,更明定食品業者自主管理、主動通報、登錄、驗證、追溯追蹤等新規定,同時也加重罰則,更加突顯食品業者是食品衛生安全最主要的負責任者,而政府對食品業者也要加強監督。在此後的5年間,同法又經歷6次修正,更強化了食品業者與政府的責任。

政府、業者、消費者都應均分食品衛生安全的責任!

至於消費者是否也要做一些事?答案是肯定的。因為國際組織與先進國家近年來都主張,所有利害相關者(政府、業者、消費者)均應分擔食品衛生安全的責任,其中消費者有權知道食品所帶來的風險與利益,但也應盡責來使用這些被告知的資訊,以消費力量來鼓勵優良業者,淘汰不良廠商。因此,期待未來有更多的消費者跟上世界食安管理新潮流,貢獻一己之力,在食品消費時多一分考量,與政府、業者共同促成我國食品衛生安全更大的進步。

審稿編輯:林玉婷


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