防疫勿訴諸政治化,「公衛安全化」才是台灣參與國際社會的新思維

The News Lens 關鍵評論網


文:譚偉恩(國立中興大學國際政治研究所副教授)


偶然間,台灣、美國及世界其它許多國家都異口同聲對於現任世衛(WHO)秘書長的行政疏失,還有這個組織本身的制度瑕疵提出了質疑與批判,這是否代表美國或其它國家將在立場上做出修正,支持台灣加入WHO?或者說,台灣至少有機會能夠因此次COVID-19所反映出的一些事而重新再以觀察員身分出席世衛大會(WHA)?


上述兩個問題在某程度有交集,同時並非肇因於此次嚴重衝擊全球的COVID-19。相反地,台灣能否或應否加入以「主權國家」為會員資格的國際組織已經是一個內政與外交上的經典老劇本。另一方面,兩個問題中台灣想加入或出席的單位本質迥異;WHA並不是一個政府間國際組織,而是全體參與WHO的194個主權國家召開會議的場合(但實際出席每次會議的組成狀況依《WHA議事規則》第3條決定)。


依據現行有效的《WHO組織法》(the Constitution of the World Health Organization),WHA只是WHO的一部分(第九條),同時《WHA議事規則》不得牴觸《WHO組織法》。準此,台灣若能成為WHO的「會員國」,理所當然地能出席WHA,且與其它會員國享有一樣的權利(提案、發言、表決)。毋寧,以會員國這個法律身分進入WHO是任何政治實體保障自己在這個組織中相關權益最好之方式。


然而,COVID-19疫情爆發後,台灣爭取或希望能夠與國際社會互動的重點並不是以上述會員國身分加入WHO,而是其它。例如可以再次出席WHA、參加疫苗研發的專家會議,或是在更正式的場合向更多會員國報告台灣的防疫經驗。這是一種很務實的國際參與策略及需求的提出,一方面讓WHO的行政官員不會因為與台灣接觸而有違反《WHO組織法》第3或第4條的疑慮,一方面讓WHO的公衛專家有實質正當的理由和我們台灣的專家(像是賴明詔院士、張上淳教授等)交流重要的防疫情報。


事實上,治理新型大規模跨境流行病如此專業之公衛議題,可以幫助目前在防疫表現極佳的台灣超越傳統國際政治的束縛,開拓國際參與的空間與外交新思維。對比一下美國總統川普不再對WHO提供資金的言論,那是主權國家在自身經濟受到疫情重創,加上COVID-19確診與死亡人數不斷增加的壓力下,執政者為了減緩競選連任可能面臨的風險及民怨,而將自身責任轉嫁給WHO的手段。某方面來說,美國的確對WHO提供非常大量的資金,單以去年國會有授權核可的部分來看,便已高達1億2000美元左右。COVID-19讓美國人開始反思究竟有沒有必要如此支持WHO,有些參議員(像是Rick Scott)甚至籲請美國國會對WHO展開行政疏職的調查。


不同於美國,政府防疫表現優異且國家現階段經濟損失還在可承受範圍的台灣,對於WHO的責難是這個組織行政立場的偏頗與專業表現的弱化,特別是延宕對COVID-19宣告為「國際關注之緊急公衛事件」,還有漠視台灣先前提出關於疫情的警告。台灣想要向國際社會傳遞的訊息是,雖然WHO目前沒有辦法給予台灣會員國的身分加入該組織,但我們在這次疫情危機中有能力且正在設法為全球防疫盡一份心力,同時我們一直很努力在尋求各種可能性或管道與WHO有更多互動。倘若WHO及它的秘書長因為非關公衛的政治因素而陌視或忽略台灣,那將有違《WHO組織法》序言第一段第二點的「每一個人」(every human being)和第三點的「所有人民」(all peoples),同時也和現任秘書長自己在WHO官網上宣稱之「共創一個更健康的世界」(together for a healthier world)願景相左。


COVID-19是第一次(但不會是最後一次)病毒全球無差異性地衝擊人類社會,它帶來的安全威脅難以用傳統國家安全或全球治理的角度來因應。像美國總統川普那樣把公衛議題政治化(politicization of public health)無助於疫情的防治,台灣或許很羨慕美國可以參加那麼多重要的國際組織,但訴諸政治化來轉嫁自己作為國際社會一份子的責任,不是台灣追求的價值。相反地,我們在做的是將公衛議題安全化(securitization of public health),而且是以人類安全為中心。追求「安全」才是所有人的核心顧念,才是所有國際合作或全球治理的初衷。如果已經加入WHO的會員國不願意為全球公衛安全貢獻心力,那麼台灣有意願且正在為之,未來也將繼續如此。


最後,附帶一提,現行《WHA議事規則》裡沒有明文對「觀察員」進行任何規定,實務上曾經或現在以「觀察員」參與WHA的例子有些是非政府組織(國際紅十字會與紅新月國際聯合會),有些是像波多黎哥、巴勒斯坦、梵蒂岡、托克勞或馬爾它騎士團等特例,它們的國際法地位若不是有爭議或部分隸屬於其它主權國家,就是並非一般性的世俗國家。所以,就算台灣因為此次疫情帶來的國際風向改變而得以再度用「觀察員」資格出席WHA,也未必對我們一直以來追求的主體性或正常國家地位有所幫助。與其花費心力在這種傳統的國際參與上,不如傾全國之力專心研發COVID-19的疫苗或相關醫療技術。因為當台灣擁有更好的防疫實力時,國際社會就更加不會遺忘台灣,台灣也更有能力去實際幫助其它國家的政府在疫情衝擊下維護人民的安全。



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