防香港問題「國際化」 中共祭出《國安法》

5月21、22日在北京召開的中共「兩會」（「全國人大」、「全國政協」），可說是「未演先轟動」，因為「全國人大」在21日晚間舉行的記者會上，宣布「兩會」期間將審議「關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）」。這項被稱為「香港版國安法」的文字，見諸於翌日中共總理李克強為大會提出的「政府工作報告」當中。

其實中共人大的這項決定本就有跡可循。中共在去（2019）年10月召開黨的「19屆4中全會」上，就提出為維護港澳地區長期繁榮穩定，依憲法和基本法，在兩地建立「維護國家安全的法律制度和執行機制」的要求。中共原先希望由港府來執行這項任務，即進行香港《基本法》第23條的立法工作。第23條規定：「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」港府早在2003年即有意推動立法，但憂慮引發爭議而一拖再拖，迄今未能完成這項工作。

去年6月香港修訂《罪犯引渡條例》，爆發「反送中運動」衝突，中共駐港官員把事件的擴大，歸咎於23條之未能立法。前國務院港澳辦主任張曉明說：「囿於地域、經濟結構和體量、市場空間等條件，港澳僅靠自身力量難以解決影響社會穩定和長遠發展的深層次矛盾和問題。」於是北京中央決定繞過香港的法律體系，主動出手，應付這個被它視為安全威脅的問題。中共採取的策略是「先決定、後立法」，分兩步推進「港版國安法」：即依基本法18條賦予的權限，先透過人大做出若干基本規定，再授權人大常委會制定相關法律，然後將法律列入香港基本法附件三，由特區政府在香港公布實施。

《紐約時報》形容，這是習近平趁西方忙於抗疫時的一場「政治豪賭」，可能讓香港再陷動盪，也會導致美中關係的惡化。但基於「維穩」的需求，習近平認為必須承受這項先制行動可能付出的代價。如同中共外長王毅曾說，身為朝鮮半島的近鄰，中國不允許任何一方「在中國的家門口生事」。

從中共的角度看，香港動亂已經動到「家裡面」來了。例如，反送中運動讓民進黨在臺灣今年「二合一」選舉「撿到槍」，一舉拿下總統寶座和立委多數席位；但有人選後竟然想把槍口轉向香港，意圖將「明天的香港變成今天的臺灣」。但最讓中共疑懼的，仍是美國公然介入香港事務。

川普去年簽署了國會通過的《香港人權與民主法案》，要求國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）在年度報告中，對香港的自治及自由情況進行評估並提交報告；時間原定在今年3月底，但考慮到北京即將召開人大會議，蓬佩奧因此宣布延後提交報告，靜觀港版國安法事件的發展。蓬佩奧早就預先警告，宣稱中國對香港親民主活動人士的威脅，可能會讓美國重新評估香港做為自治區，在美國法律下受到的特殊待遇，揚言美國恐收回香港獨立關稅區待遇。

鄧小平當年承諾「一國兩制、高度自治、港人治港、現有的資本主義生活方式五十年不變。」時間才過不到一半，中共就急著自食其言，目的不外是要「打自家小孩給外人看」；「打自家小孩」有內部警告的作用；「給外人看」就是測試外界，特別是美國的反應。

香港區議會去年11月的選舉結果，泛民主派大有斬獲，現在躍躍欲試，準備在今年9月立法會的選舉中乘勝追擊，香港已出現「山雨欲來風滿樓」的詭譎氣氛；加上香港逐漸從疫情中恢復正常，群眾抗議活動也會隨著選舉死灰復燃。中共設想，若在此時推出港版國安法，特別是能依法首度在港設置國安機構，則可對反對人士產生寒蟬效應。

臺灣與香港不同，但北京一直視臺灣為「內政問題」，擔心在民進黨執政下，臺灣會一步步走向「法理臺獨」之路。李克強「政府工作報告」涉臺部分著墨不多，仍採取「反獨促統」和「交流融合」的兩手策略；但處理香港問題的經驗顯示，中共必要時會把《反分裂國家法》端到檯面上來；對中共而言，這是屬「可操之在我」的工作。

美國的反應是中共測試的主要對象。《BBC》引述《華爾街日報》消息指出，美國參議員正準備提出一項法案，制裁在香港執行《國安法》的中共官員和實體，並對與這些實體有業務往來的銀行處以罰款。美國在香港擁有龐大的經濟利益，擔心香港可能失去言論自由、資訊透明、司法獨立等原有優點，從而影響國際社會投資信心，損及香港的國際金融地位。

川普對香港的民主人權沒有興趣，他關注的是中美貿易談判對美國經濟，特別是對他選情造成的影響。「中國褐皮書」（China Beige Book）執行長米勒（Leland Miller）指出，北京的決定將使美政府陷入兩難，因為任何針對香港的回應政策，很可能會「罰錯人」。米勒指出，若將香港特殊地位撤除，不僅傷害那些反對「港版國安法」的香港人民，對在香港的美企及其他外企亦無好處，若選擇施加簽證限制或關稅，結果同樣會適得其反。

相較於美國，歐洲的反應顯得相對淡漠。《華盛頓郵報》報導，可能因為歐洲忙於應付新冠肺炎疫情，也可能因為歐洲不想為捍衛香港人權失去大陸的經濟利益。德國智庫「墨卡托中國研究中心」（Mercator Institute for China Studies）專家古思亭（Kristin Shi-Kupfer）便指出，「歐洲仍非常依賴中國，有時很難在維持經濟利益與捍衛人權之間保持平衡。」我想這是很多國家在面對中國崛起時，都必須思考的一個政策選擇問題。

【作者 趙春山／淡江大學中國大陸研究所榮譽教授；亞太和平研究基金會、遠景基金會首席顧問】

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