陳盛山看旅遊大國─日本 如何藉由《觀光立國推進基本法》帶動國家蛻變

[新頭殼newtalk] 作為台灣民眾最喜愛的旅遊目的地之一，日本憑藉著人文歷史、優美景點，年年都吸引數百萬的台灣旅客到訪，成功締造觀光順差之餘，也創造數千萬的全球總旅客人次。然而剖析日本的觀光發展特色，最大原因在於「推進觀光立國基本法」的帶動下，官方與民間的共同協力，使其能逐漸蛻變，進而成為全球鍾愛的旅遊目的地。

以觀光立國解決當今社會發展問題 歷任首相積極推動各項策略 成功締造3千萬訪日人次大關 打造亞洲最強旅遊目的地

過去日本並未十分重視觀光發展，然面對國內邁入超高齡化社會，國際的列強紛紛大力推展觀光，讓日本發展觀光從常態轉為高度重視。

日本推展觀光的分水嶺可視為2003年，為了進一步刺激日本觀光事業，時任首相小泉純一郎於國會的施政演說中，拋出「觀光立國」的戰略，也宣告日本轉而投入觀光發展的懷抱，同時於2005年1月正式設置國土交通省觀光立國推進本部，以「日本觀光促進活動Visit Japan Campaign」，積極推動2010年海外觀光客1,000萬人次的遠期目標。

另一個關鍵是隨著2006年安倍晉三就任內閣總理大臣展開第一次執政後，2007年正式實施《觀光立國推進基本法》，當中明確將觀光產業作為國家發展支柱產業。作為觀光推動重要推手的日本觀光廳，在促成日本觀光立國、打造魅力觀光地、振興國際觀光等目標下，也於2008年正式成立。

隨著鳩山由紀夫於2009年出任第93任首相後，同樣高度重視觀光，更視其為解決2008年金融海嘯的解方，除了認命前原誠司擔任交通大臣，並在國土交通省建立專門的委員會，負責觀光推動的主要措施外，也於同年12月成立振興室，持續推動觀光立國。

對於日本而言，觀光立國將可以實現地方經濟再生，進而達到區域活化同時增加外匯收入，有效改善日本正面臨的經濟問題，因此將其列為國家成長所需的發展重點之一。在中央挾帶資源的全力推動下，首相安倍晉三喊出了「JAPAN is BACK」（日本再起）的口號，加上日本觀光廳推出「Japan Endless Discovery」，邀請旅客每次造訪日本都能挖掘新事物與感動的意象加持下，讓2013年外國旅客數一舉突破千萬大關。

確立觀光立國目標 基本法正式登場

推動觀光立國的宏遠目標下，首要關鍵便是確保法案與法源能為觀光開路，日本政府針對舊有的《觀光基本法》進行全面的修改，並更名為《推進觀 光立國基本法》，將觀光明確定位為 21世紀日本重要政策的強力支柱，於2006／12／13正式通過後，2007／1／ 1開始正式實施。

《推進觀光立國基本法》的設立， 展示日本高度發展觀光的決心，從根本結構進行改革，以建設高度國際競爭力且富有魅力的旅遊勝地、培養有助於強化旅遊產業國際競爭力及振興旅遊的人才、振興國際觀光、完善有助於促進觀光旅行的環境等為目標。其中包括國家為了觀光旅行的簡易化及圓滑化， 必須推動休假制度改善等休假相關措施、解緩觀光旅行集中特定時季、禁止觀光業者不當營利行為等以維護消費者利益、以及提升國民理解觀光的意義等必要措施。

基本計劃落實目標 持續優化與時俱進

為了有計畫地推進與推進觀光立國相關的措施，日本政府在建構基本法後，依照法規第10條的規定，同步制定了《推進觀光立國基本計畫》，其規定包括：1.實現觀光立國相關措施之基本方針、2.實現觀光立國的目標、3.政府為實現觀光立國應採取之全面性且具系統性的措施、4.為了實現觀光立國而推動相關措施的必要事項。計畫草案由國土交通大臣聽取交通政策審議會意見所作成，並且須獲得閣議決議，由觀光廳負責其實務進行。

值得一提的是，基本計畫以5年為目標的基期，順應著時代的推演，基本計劃持續與時俱進，如2007／6／29初版的《推進觀光立國基本計畫》，計畫訪日的外國旅客預計2010年可實現千萬人次，國內旅遊消費金額實現30兆日圓，且在日本召開的國際會議件數至2011年計畫至少增加5成。2012／3／30日本首次針對基本計畫進行修訂，其目標包括：2016年以前國內旅行消費金額達30兆日圓；訪日外國旅客人數2016年達1,800萬人，且2020年初達2,500萬人；國際會議舉辦次數部分：在日本舉辦國際會議的次數在2016年以前增加 5成以上，成為亞洲最大的舉辦國；日本人海外旅行人數於2016年以前達2,000萬人；日本人國內觀光旅行的人平均住宿天數2016年以前達每年2.5日。

基本計畫中也特別針對旅客滿意度訂定目標，如2012年修訂版，便希望2016年訪日外國旅客消費動向調查回答「非常滿意」的比率達45%，回答「還會再來」的比率達60%。而觀光地域的旅客綜合滿足度回答「非常滿意」的比率，以及再訪意願回答「非常願意」的比率在2016年以前達25%。

同時，為了促進觀光，此次基本計畫中觀光廳主導「推動休假改革」，透過挖掘潛在需求、擴大交流人口等活化地域 經濟。具體包含推動年假取得、中小學停課的多樣化與柔軟化、大型連休地區分散化等。

時序到2016年，日本政府觀光廳宣佈2015年度（2015／4／1－2016／3／31） 的訪日外國遊客已突破2,000萬人次，大幅超出了2012年日本內閣決定的「觀光立國 推進基本計劃」、設定2016年實現訪日遊客1,800萬人次的目標，其中該年3月訪日遊客達200萬人次，創下單月最大紀錄。因此，安倍晉三政府決定藉著2020年東京奧運的契機，實現遊客4,000萬人次的新目標。

為此，日本第3度針對《推進觀光立國基本計畫》進行修改，以2017～2020為基期，其中除了持續提升成田、羽田2大國際機場客機起降數，並加強地方機場的功能外，也藉由《私人住宿商業法》的推出，將舊民宅用於推進觀光住宿的措施推廣到日本全國200個地區，並打造約200處以文化遺產為核心的旅遊據點，積極推動神社寺院等修復現場的公開 及多語種的介紹，期盼藉由持續優化地方式吸引回頭客目光，並從大城市延伸到全國各地，期盼到2020年實現年訪日遊客4,000萬人次的目標，甚至放眼2030年突破6千萬人次。

振興方案刺激國內市場 帶動觀光業放眼後疫情時代

然而在疫情的侵襲下，日本旅遊市場快速萎縮，回顧2019年國內旅遊市場貢獻約20～22兆日圓，2020年總額僅剩11兆，下降超過60%。為了因應疫情造成的衝擊，日本政府除了推出特例補助政策，保護觀光產業外，該年7月也推出「Go To Travel」方案刺激國內市場，8月份國旅過夜人數比例便提升50%，11月甚至提升至70%，達到3,406萬人次。後續雖因疫情升溫喊卡，但透過改為各地方自治（縣市）以「縣民優惠」方式，實施新的「地方區域優惠」 鼓勵民眾出遊，搭配疫情控管得宜後再改為跨縣市旅遊。

隨著全球開始確立與病毒共存，日本政府選擇在2022年6月正式重開觀光國境大門，儘管疫情依舊嚴峻，但已經有效刺激日本觀光產業持續回溫，直至9月份，今年的國際入境已創造1,500億日圓的產值，且每日入境人數也在嚴格把關下穩步開放，至今已達5萬人次／天的規模，同時接受無導遊的包團旅行， 產業也樂觀看待秋季可望取消入境人數限制、個人旅遊禁令等措施。

然而，入境接待制度的完善、開放後是否能承接爆發性國際客的胃納量、觀光產業的高度缺工，以及日本熱門旅遊景點當地居民的心理層面，都是日本重新開放邊境的大旗下所潛藏的隱憂。

看台日觀光 從逆差到順差是關鍵

中華科技大學航空運輸管理研究所 授陳盛山指出，日本過去皆以國內旅 遊作為支撐觀光產業的大宗，相比千萬 的國際旅客人次，12億人次的國旅市場 是重要的支柱。而海外旅遊方面，美國一 直是日本民眾出遊的大宗，尤其夏威夷更 是日本的鍾愛旅遊目的地，日本國籍航空 過去皆以大型客機飛航，而台灣如何在爭 取國際觀光客，便有賴當局思考。

台灣作為日本入境的重要客源市場之一，過去幾年一直存在著觀光逆差的問題，尤其2019年雙邊旅遊人次達 7,074,107人次，但日本訪台旅客僅216萬人次，訪日台灣旅客則達到491萬，超過200萬人次的觀光逆差，成為台方高度重視的課題。

隨著9月初延宕3年的台日觀光高峰會成功於桃園落幕，台日雙方也針對觀光的議題進行探究，包括雙方都高度重視永續觀光發展的未來發展，且對於後疫情時代小團化、精緻化成為新常態，然而台灣尚未有進一步的邊境開放措施，依舊無法有效促進雙邊旅遊的恢復。

端詳日本觀光立國政策，是有賴於政府與民間產業「公私協力」的成功，不僅提升了國家軟實力，也帶動了國際形 象，而放眼後疫情的新常態，嚴謹的日本政府在嚴格的審視下，即便與國民預期心理相左，依舊堅持穩步開放觀光，因而有效帶動觀光產業逐步復甦，才能讓日本在觀光立國的道路上穩步向前邁進。

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