陸之駿觀點:為何歷代政府改制農田水利會皆失敗?

陸之駿
風傳媒

台灣雨量豐沛,但作為「世界上高山最密集的島嶼」、山地佔全島面積三分之二,天然條件留不住水。因此靠著人民幾百年自力救濟,台灣一共開發了6萬條、總長超過4萬公里足以環繞地球一圈的水圳,使這島嶼不缺水進行農耕。

「水利自治體」如何自然形成

清殖民政府統治台灣約兩百年,只有在最後二十年、沈葆楨之後才搞公共建設。在此之前,農田水利作為當時最重要的公設(當時主要生產方式是農業),政府只管「准許開發」與「用水糾紛調解」。台灣水圳都是民間自行開發、維修管理的。

清政府在台灣不搞公共建設的結果,卻反而使台灣人民在實踐中建立了「水利自治體」。日治時代水源、主要由官府收購,官府也增建若干水庫、大圳,確保供水無虞,於是台灣農田水利,變成「半官半民」。

水利自治體為何有效運作

1945年以後,國民黨政府又增建若干水庫,但部分經費卻由水利會負擔(即所謂「工程受益費」),使台灣農田水利更加公私難分明。轉型進入工業化以後的台灣,農田水利會演變成三種類型:

其一如台北市的「瑠公圳」、「七星」,基本不再具農田灌溉功能,變成坐擁龐大土地資產的資產管理公司。

其二是另一極端,譬如嘉南水利會,仍以農田灌溉為主,入不敷出,靠政府替農民代繳的水租(這筆代繳費用,經常被誤會為「政府補助」)勉強維持。

第三種、最特殊的,是桃園農田水利會,它既要負擔3萬公頃農田灌溉,政府卻不替農民代繳水租給它,理由是它財務足以自給自足。

農田水利會演變成「半公半私」的組織,與歷史上的台灣水利自治體發展有關。上圖為桃園大圳中的水車。(六都春秋)

由於歷史的原因,台灣的農田水利會,是非常非常特殊的「特定目的事業自治公法人」。台灣的「水利自治體」,有效運作長達數百年,堪稱世界奇蹟,也是台灣最寶貝的世界文化遺產之一。遠比只搞了六、七十年的台灣地方自治,更加悠久。

歷代政府為何都希望消滅農田水利會

歷史上曾發生四次水利自治體改制公務機關,最早是日本殖民政府,接下來是陳誠搞土地改革的時候、蔣經國搞工業化的年代,以及最近一次李登輝搞大規模農地休耕,台灣統治者都企圖消滅水利自治體,把它的資產納入國庫。

其中日本殖民政府的方式最和平,用錢買下主圳,或乾脆官方投資興建主圳(如桃園大圳、嘉南大圳)。但不管和平或粗暴,四次水利自治體改制公務機關,均以失敗告終。

其中最關鍵的因素之一,就在於台灣的水利自治體,基本上是一種「生產民主制」,由用水人管理灌溉自己農地的水圳。因為水是自己要用的,用水人當然隨時會維護好水圳暢通。更何況管理這些支圳、分圳的水利會小組長,根本就住在水圳旁邊,颱風、地震造成水圳損壞,第一時間就能發現。

至於更上層的大圳、水源管理,則由這些基層用水人,基於共通的用水利益,選舉產生。台灣的水利自治體,就這樣民主而有效運作幾百年。除非有更有效更民主的方式,否則很難改變。

政府「補助水利會」無法構成改制理由

很多人主張水利會改制公務機關的原因,是因為政府「補助」水利會很多錢,結果水利會卻淪為私人派系把持。事實上,政府的確付了水利會不少錢,但這並不是「補助」,而是政府替用水人也就是農民代繳的「水租」。

台灣的「水利自治體」存在超過百年,水圳多是民間自行開發與維護。(圖片來源:桃園農田水利會)

政府出於善意,替農民代繳水租,減輕農民負擔,如今卻被誤會成政府補助水利會,這很好笑!水利會供水,用水人繳租,天經地義。水利會向農民收的水租,大概只有自來水公司三分之一價錢,十分便宜。

政府好意替農民代繳便宜的水費,水利會原本就吃了暗虧,現在回頭說政府花錢「養老鼠咬布袋」,水利會情何以堪?

為何改制農田水利會必然失敗

中華民國史上,陳誠、蔣經國、李登輝三朝三度要把台灣的水利會改成公務機關,均以失敗告終。失敗的關鍵,在於兩個徵結:

一、改制後,水利會員工是否轉為公務員?小組長的工作,誰來做?

二、七千公頃的水利用地,是私有土地,政府哪來財源徴收?這才是最大的問題.

陳水扁處理水利會地方派系化的方法,是以有效的方式--民主直選來瓦解派系。雖然陳水扁的方法並未完全成功,但如果忽略農田水利會的民主機制及其帶來的效率,僅僅只是從「權力」、「政治」的角度思考,過去歷次改革面臨的問題,現任政府勢必再度面對。

*作者為專欄作家。本文原刊《六都春秋》電子報,授權轉載。


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