風評:自欺欺人、最佳安慰獎的「台美21世紀貿易倡議」

6月1日,美國副貿易代表畢昂奇與行政院政務委員鄧振中宣佈啟動「台美21世紀貿易倡議」(U.S.-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade),對此政府視為一大突破與利多,反對者則認為政府誇大、純為大內宣等。但以目前的情勢而言,政府確有誇大效益、甚至淪為自欺欺人之嫌,頂多只能視為美國給台灣的「最佳安慰獎」罷了;甚至倡議對台灣是利是弊,恐怕仍有待斟酌。

這個「台美21世紀貿易倡議」的內涵,根據官方的說法是:美雙方將提倡多領域雙邊貿易,包含數位貿易、潔淨能源與勞工權益,雙方也將共同應對非市場的行為與政策,如確保國營或國家控股企業不會提供或接獲扭曲貿易的非商業援助,同時推動雙邊貿易、改善供應鏈和加強技術出口控管等。由於不涉及降低關稅,或開放市場,因此倡議無須國會批准,美方官員甚至指其進度可能「超車IPEF(印太經濟架構)」,更讓不少人為此「大感振奮」。

要了解這個「台美21世紀貿易倡議」到底有多重要、多偉大,同時又代表美國「對台灣多好」,可以從幾個面相看。

第一個當然是這個倡議的「位階」問題。倡議既然是由兩國共同提出、簽署,當然代表兩國都有的共識與看法。但不論是國際上或是各國內部,非常現實又務實的是:越重要、牽涉利益越多者,越需要國會批准,台美貿易倡議既然不必國會批准,代表其法律地位與約束力都不是太高。

某個程度而言,這種情況類似一些國際峰會最後發表的「共識」,只要想想台灣參與最重要的國際經貿組織亞太經合會(APEC),舉行這麼數十年峰會下來,曾經發表、達成的所謂「倡議」有多少就知道─能源安全倡議、數位機會中心計畫倡議、反貪腐倡議、清邁倡議……,這些琳琅滿目的倡議中,或有某些倡議曾發揮一些效益,不過,也從來沒多少國家把這些倡議當成天大地大的重要事情看待,原因未必是議題本身不重要,而是倡議本身的位階、約束力都不高,只能「各憑良心」了。

因此,要把台美貿易倡議視為多重要、多大的突破,明顯是膨風誇大了;真正利益攸關重大的大突破,當然是台美能簽FTA(自由貿易協定),雖然官方說法是「不排除未來有這個可能」,但這種口惠就不必太當一回事了;台美之間的TIFA搞了十多年,台灣一直希望往FTA邁進,結果呢?

再來是看內涵;台灣經濟的命脈是出口,出口占經濟比重在6成上下,「苟有利於出口者即有利於經濟」,對外能與重要經濟體洽簽FTA、或加入重要的區域經貿組織(如CPTPP、RCEP等),以享有更低的關稅與市場准入等,一直是台灣希望能突破的點。但台美貿易倡議完全不涉及關稅與市場准入,因此對台灣而言,其實是缺乏立即的實際利益。

正如美國在建構IPEF時,因為不願談降低關稅、開放市場等,因此一直強調IPEF是由「公平及有韌性貿易」、「彈性供應鏈」、「基礎建設、乾淨能源及脫碳」、「稅收及反貪腐」等四大支柱構成,雖然參與的國家不少,但許多國家希望的降低關稅、市場開放都不在其中,因此最後「興緻」不高,外界也對其能達到的效果打上問號。

如果連IPEF這種規模更大、也被視為「更正式」的經貿組織,都因拿掉傳統FTA、區域經貿組織的「主菜」─關稅減讓與市場開放,而讓其效果受質疑,說台美貿易倡議是多大突破、有多大效益,就更是胡扯一氣了。至於說其進度可能「超車IPEF」也看不出值得興奮與期待之處,IPEF牽涉到14個國家,進度必然緩慢,台美倡議則僅台美雙邊、而且多半是美國說了算數,進度當然快,這有值得高興之處嗎?

更何況,明眼人應該看得出,倡議的內涵其實多是有利於美國、對台灣未必有利。例如「改善供應鏈和加強技術出口控管」,很明顯主要是指半導體的供應鏈,而所謂「改善」,正如汽車晶片荒中的表現,都是台灣(或其它國家)要去配合美國的要求,甚至商業機密都要交出;而「加強技術出口控管」這點,不必懷疑,是美國鑑於兩岸科技產業與供應鏈再來密切,因此要管制台灣對中國的技術出口,而美國的利益其實未必是台灣的利益。

坦白說,這種倡議對台灣經貿到底利多還是利空,還有得瞧,經貿官員如果願意誠實面對情勢,回想過去台美的TIFA情況,往往是台灣被要求得多、也努力配合美國(萊豬不也吃了!),但卻未得到台灣想要的。官員說希望未來倡議能走到FTA,而TIFA走了近30年,台美FTA還是「天邊晚霞」,官員的期待,只能說是「有夢最美,希望相隨」的實踐吧!

除非美國願意釋出台灣期待的利多,讓「倡議」跳躍式的成為有利台灣的「類FTA」,否則以現在的條件評估,再回頭看看近30年台美TIFA的「成果」,政府對此倡議的吹捧過頭到簡直是自欺欺人,頂多就是讓台灣在未被納入IPEF的嚴重失落後,獲頒的一個最佳安慰獎罷了。

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