香港三權分立存在過嗎？ 從英殖至今的六個變革

（德國之聲中文網）繼香港中學課本刪除三權分立段落、特首林鄭月娥宣告香港實行「三權分工」之後，港澳辦及中聯辦也發稿「正本清源丶撥亂反正」，一錘定音指「三權分立在香港從未存在過」，鼓吹三權分立者是「反中央」。

但回溯港英殖民時期到特區政府的政治實況，盡管法律沒有明文寫出這四個字，但此制度實際上一直存在。截止2020年，三權分立（separation of powers）就在香港法官的判詞中被提及超過100次。

既然如此，香港有沒有三權分立是否僞命題？從何時開始出現爭議？各界曾作出什麼表述？德國之聲梳理六個階段。

1. 戰後殖民時期

港英時期，香港總督由英國君主任命，行政會議以商界領袖為主，在80年代前立法局議員全由政府委任，整個政府以公務員為主導，集行政丶立法大權於一身，是名副其實的「行政主導」，司法權則獨立於二權以外。

根據中文大學政治與行政學系副教授馬岳的文章《民主化與香港的後殖民政治之路》，行政主導的政治制度當時行之有效，是因為戰後難民社會對香港缺乏歸屬感，也對殖民政府沒有期望，加上教育不普及丶民生困苦，因而自下而上的政治參與較少，使官僚體系能自主地決策。

2. 港英政府民主化

到了70年代，殖民地封閉丶行政主導的制度已經不合時宜，無法和香港的政治文化和社會發展協調。

有別於戰後難民，70年代土生土長的香港人開始建立起本土意識，80年代中英聯合聲明和港人治港的承諾加深了主人翁意識，公民社會和各種壓力團體應運而生，加上六四事件增強了港人政治意識，要求民主的呼聲越來越大。

面對香港前途問題，港英政府在立法局引入間接及直接選舉議員。1984年，香港立法機關中首次有人提出「三權分立」，時任親英派立法局議員丶現任基本法委員會副主任譚惠珠在立法局會議上指，香港要維持繁榮與安定，「有賴法治丶經濟和人民的行動自由，立法丶司法丶行政三權分立的政治架構」。

3. 80年代起草《基本法》

1986年《基本法》起草初期，基本法政制專題小組的報告曾提及香港政治體制「應原則上采用三權分立的模式」。

但此説法在翌年4月16日遭到北京否定，中國領導人鄧小平在會見全體草委時，明確反對香港「完全西化」丶「照搬」西方議會制度和「三權分立」，認為其不利於政治穩定和高效管治。

經鄧小平一錘定音，草委會遂避用「三權分立」的字眼，改稱「行政立法互相制衡丶司法獨立」。惟草委會政制專題小組負責人查良鏞1987年6月表明，鄧小平的言論並不影響草委建議三權分立。

後來出台的政制條文並無明文規定「行政主導」或「三權分立」，但兩者的原則在條文中充分反映，如《基本法》第4章寫明，香港法院「獨立進行審判，不受任何干涉」丶香港法官「根據當地法官和法律界及其他方面知名人士組成的獨立委員會推薦，由行政長官任命」等。

前香港大學法律系副教授戴耀廷撰文指出，香港特區的憲制既有「三權分立」也有「行政主導」的元素，不同人可以期望香港憲制多一點「三權分立」或多一點「行政主導」的元素，但絕不可能在不扭曲香港憲制的本質下，把任何一方的元素徹底排除。

事實上，三權分立的觀念在1997年主權移交前，已植根在港人心中。1997年1月15日丶主權移交前，時任立法局議員的張炳良就在立法局就提到，成立公平競爭委員會並無違反所謂三權分立原則。

4. 97後特區高官屢提三權分立

1997年香港主權移交，港英政府6月印制的回歸大典特刊，在「政府體制」章節指香港的政治制度是按照「三權分立」原則建立，有一個行政主導的政府。

盡管《基本法》沒有寫明「三權分立」，但此觀念在特區時代仍是香港各界的共識，包括官員和建制派成員。

在法律界，終審法院首任首席法官李國能2001年指出，香港是「行政丶立法和司法三權分立」。2011年時任終審法院常任法官陳兆愷及2014年時任終審法院首席法官馬道立，也都公開表明香港實行三權分立。

行政機關方面，特區高官曾多次提到三權分立。時任政制事務局局長林瑞麟2003年11月在立法會說，他對香港前途比較有希望，其中一個原因是香港「已經有一個三權分立丶透明和依照法律成立的制度」。當時沒有官員或議員提出質疑。前律政司司長袁國強2014年也在立法會對傳媒表示，每個政府由三個部分所組成，分別是行政丶立法和司法機構，「這亦是西方國家常說的三權分立」。

運輸及房屋局局長陳帆2018年回應「一地兩檢」爭議時，指「香港實行『三權分立』」，「市民可向法院尋求裁決」。建制派立法會議員葉劉淑儀插話糾正陳帆，指香港在憲制觀點上並非實行「三權分立」，但認同有司法獨立。公民黨法律界議員郭榮鏗會後對此表示震驚，認為只有對香港缺乏認識和沒知識的人才會這樣說話，重申香港一定有「三權分立」，行政丶立法丶司法互相制衡。

事實上，不只民主派議員，部分建制派議員也曾在立法會提及三權分立，例如議員吳亮星在2000年在會上討論政府委任社會人士出任公職時，就稱立法會應避免對行政與司法體系的人事任免，施加不當壓力，否則將損害三權分立原則。議員梁美芬也在2006年就政制發展提意見時，提及「香港憲制上有三權分立，相互制衡」的功能。

5. 習近平倡「三權合作」

「三權分立」的論述戰在2008年打響第一炮，當年時國家副主席習近平訪港期間首次發表「三權合作論」：「行政丶立法丶司法三個機構，互相理解，互相支持，共同珍惜我們來之不易的這樣的一個香港繁榮穩定的大好局面。」此言引起輿論嘩然，前律政司司長袁國強當時任主席的大律師公會發聲明反駁，指司法機構不是行政機構一部份。

2009年，時任港澳辦副主任張曉明出席澳門回歸十周年研討會時，贊揚澳門實行的行政丶立法丶司法機關「互相配合」的政治體制，是「更加具有建設性」。時任中聯辦副主任李剛隨即表示港澳可以互相借鑑。

2014年6月政改之爭丶雨傘運動前夕，中國國務院發表《一國兩制白皮書》，指香港法官及司法人員是「治港者」，愛國是「基本的政治要求」，需與特首丶主要官員丶立法會議員一起維護國家主權及安全。這個表述變相否定三權分立及蠶食司法獨立，逾千法律界人士黑衣游行抗議。

2015年，時任中聯辦主任張曉明進一步發表「特首超然論」，指行政長官「有超然於行政丶立法丶司法的三個機關之上的特殊法律地位，處於特別行政區權力運行的核心位置，在中央政府之下，特別行政區的三權之上起著連結的樞紐作用」。

2017年新華社發布新版「新聞報導禁用詞和慎用詞」，增加57條內容，當中大部分涉及港澳，其中規定中國媒體在報導港澳政治體制時，不得說「三權分立」，指香港澳門實行的是「行政主導」政治體制。

6. 反送中後全面否定

2019年11月反送中運動期間，主管港澳事務的副總理韓正召見林鄭月娥，提到「止暴制亂」時表示，「也是行政丶立法丶司法機關的共同責任，和香港社會的最大共識」。

同年香港教育局推出「專業諮詢服務」，教科書出版社可「自願」參與。及至2020年8月，多本通識科教材經當局諮詢後刪改「三權分立」內容，有出版社強調《基本法》沒有訂明香港體制屬「三權分立」，而是「偏向行政主導」。

事件引起社會爭議，教育局局長楊潤雄8月31日回應時表示，香港無論主權移交前及移交後均沒有三權分立制度。特首林鄭月娥翌日公開支持楊潤雄說法，進一步稱香港無三權分立，而是「各自分工」，而香港行政主導架構的核心是行政長官。

時隔一周，港澳辦及中聯辦發稿稱「三權分立在香港也從未存在過」，又把鼓吹三權分立的香港人描述成「反中央」：「其真實意圖是欲擴大立法權和司法權，削弱行政長官和特別行政區政府的管治權威，抗拒中央對香港的全面管治權，從而挑戰香港特別行政區的憲制秩序，把香港變成一個脫離中央管治的獨立政治實體。」在《港區國安法》的之下，此段落特別受關注。

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作者: 李澄欣