黎蝸藤專欄:不尊重「選舉這一刻」的台灣罷免公投

·13 分鐘 (閱讀時間)

台灣基進立委陳柏惟罷免案(刪Q案)即將投票。筆者不是台灣人,對具體案情不甚了了,對能否成功也沒有立場。然而,台灣近年來出現多次公職人員罷免公投,卻令人不得不深思。筆者認爲,這類「罷免公投」實在是把民主政治「民粹化」的民主毒瘤。

民主選舉政治的要旨是「間接民主」或代議政治。人民不直接行使國家權力,轉而讓民選代表(議員)或民選官員(總統、市長等)作爲自己的代理人行使權力。民主選舉就是這樣一個通過選民投票而決定誰在下一個選舉周期中成爲自己的「代理人」。可見,選舉本身已賦予了當選人在「這個周期」内作爲「代理人」而行使憲法賦予的國家權力。

選舉的結果常常依賴於「投票這一刻」的選民意志,在很多情況下都有偶然因素。2016年美國總統選舉,希拉蕊輸給了川普,但如果在同一時刻再投一次,希拉蕊很可能就贏。但希拉蕊不可能讓選民重新投一次。「選舉這一刻」的選民意志,必須得到尊重。

同樣,選舉制度之所以有「周期」的限制,就是爲了確保選出來的「代理人」有足夠穩定的時間為選民服務。如果選舉周期過短,不但當選人缺乏合理的足夠時間,而且也越來越變成「直接民主」。作爲思想實驗的一個極端情況,如果每個月(甚至每天)選一次,那麽選民不就等於事事都用公投決定了嗎?

因此,選民既然在「選舉這一刻」賦予了當選人在這個周期的權力,就應該讓他/她完成這個周期,根據整個周期的表現,決定他/她是否能勝任下一個周期。對當選者而言,如果當選人在這個周期做得好,那麽他/她可以競選連任;如果做得不好,則下屆選不上。對失敗者而言,這一刻輸了就是輸了,最多只能下次再來。

「罷免」等於是剝奪了當選人根據憲法所獲得,依賴「投票這一刻」結果的完整周期權力。(合成照片/取自罷免陳柏惟臉書、張哲偉攝)

罷免通常依賴「三權分立」

「罷免」剛好相反,等於是剝奪了當選人根據憲法獲得的,依賴與「投票這一刻」的結果而完成整個周期的權力,也等於是顛覆了這次選舉的成果。在憲政中,這不符合民選政治中「間接民主」代議政治的本意。

當然,在一些情況下罷免並非沒有理由。比如,如果當選人犯下非常嚴重的罪行(甚至叛國等),可能就逼不得已地需要罷免這個公職人員。但這類情況必須是真正的「非常嚴重」的情況下才應該行使,是非常規的。

爲此,必須給罷免定下嚴格的「可罷免」的門檻和標準,也要訂立相當嚴謹的程序。

在很多國家,罷免通常依賴「三權分立」帶來的制衡而實現,而不用「公投」的形式。比如,行政機關的公職人員的罷免,應由法院裁定,或由議會決定。比如,美國的總統也可能被罷免,但必須兩個國會以大比數通過彈劾案才可以成功,歷史上尚未成功的先例(最接近的情況是差一票)。另外一種罕見的情況是通過憲法修正案第25條第四款,「總統不能夠履行總統職務的權力和責任時」,由「副總統和行政各部長官或國會以法律設立的其他機構成員的多數,向參議院臨時議長和眾議院議長提交書面聲明」。歷史上最接近的一次是2021年,川普因不承認選舉結果和涉嫌煽動「一六國會山暴動」,政界和媒體都提出引用這個條款罷免總統,待副總統彭斯拒絕作罷。

罷免之所以用「三權制衡」而不用「公投」而決定,正是出於以上討論的「罷免」嚴肅性以及對「投票一刻的民主」結果的尊重,對這種萬不得已的情況,適宜通過「精英」而不是「民粹」的方式而決定。

也正因爲這種原因,舉行民主選舉的國家很多,但有「罷免公投」(recall election)機制的國家卻少得多,而且大部分都是地區層次,而且大都設立較高的門檻,不容易實行。以美國爲例,美國在州和地區一級,在一些州也有公投罷免的機制(全美有19個州允許罷免公投州長)。但各級罷免公投的頻率,主要還是在近二十年來才逐漸高起來。根據維基百科的列表統計,在21世紀之前,全美只進行過24次各級罷免公投(19次成功罷免),但在21世紀短短20年,已有62次罷免公投(40次成功罷免)。頻繁舉行罷免公投的州大部分都是民主黨控制的州,他們都主張「更直接的民主」。比如,最近加州的州長罷免公投,加州就是美國最「左」的州之一。

因為孫中山的關係

台灣的罷免公投出於中華民國憲法規定的人民有「罷免權」,而這個規定又源於孫中山三民主義的「四大權利」,即人民擁有選舉、罷免、創製和複決四權(三民主義第五第六講)。本來在五權憲法中,孫中山已在三權之外,另外開闢了「監察院」行使監察和彈劾權,爲什麽有搞出一個「罷免權」呢?

根據三民主義第五講的説法「如果政府是不好的,我們四萬萬人可以實行皇帝的職權,罷免他們,收回國家的大權。」孫中山沒有討論,如果政府是有限期的,爲什麽不能等「不好的政府」到時下臺,而必須要迫不及待地「罷免他們」才能收回國家的大權。

這裏的原因有幾個。首先,孫中山腦裏想的,主要還是和「帝制」或獨裁專制政府這類「民主的敵人」的鬥爭。孫中山認爲,政府都是會變壞的,即便是民選的政府都有獨裁傾向。正因如此,孫中山才堅持主張人民應該有「罷免權」。於是在五權政府之外,還必須有一個獨立的「國民大會」去行使人民的「四大權力」,去管理民選政府。

在這種設想中,國民大會「管理」五權政府,五權政府内部的五權互相制衡。這相當於國民大會是全體股東選出來的董事會,五權政府是高級行政人員。另外,儘管孫中山强調五權憲法的優點是,在中國傳統中「監察權」和「考試權」是獨立的(這也是孫中山爲何在三權之外再加上「中國式」的兩權之故),然而,無論在政治傳統還是後來的政治現實中,監察院的監察權從來不是獨立的。在帝國時代,監察權只能給皇帝提建議,真正的「罷免」還是皇帝才能下的決定,它最多作爲一種顧問功能。在中華民國憲法中也是如此,它其實相當於位階在總統之下,實際權力也在行政、立法、司法之下的監督機構,只有提出彈劾的權力,而沒有獨立地決定罷免的權力,也缺乏制衡的能力。

毫無疑問,這很大程度上是一種理想主義的狀態,如果一個掌握實際權力的政府要「背棄民主」,那麽一個只有「紙面權力」的國民大會,根本無法制約。在公司,CEO不能「反董事會」,是因爲在公司之上有更高的權威機構(政府和法律),但在國家,找不到這樣高的權威機構。而且,罷免權、創制權、復決權,和五權政府下的彈劾權及立法權重重曡曡。真正執行起來有很大麻煩。

於是,在實際創建中華民國憲法時,國民大會被虛化了,成爲一種間接選舉的工具,實際上只有創建憲法和第一次選總統時,才真正發揮過作用。此後,各種人民的權力都束之高閣,國民大會也淪爲橡皮圖章。儘管這和國民政府退縮台灣後的專制統治有一定關係,但這種結構不具備實用性,還是主要原因。

台灣民主化過程中,孫中山的設計被進一步虛化。國民大會最後被解散,人民的四大權力,從間接由國民大會行使,變成人民直接行使:選舉權被直接選舉取代,創製和複決權都被歸入由直接選舉產生的立法會的立法權中,被保留下來的罷免權則也「直接選舉化」變成了「罷免公投」。在某種意義上,這個過程有點「跳躍式」,從專制獨裁,跨過了「傑斐遜式的民主」(精英共和),跨過了「傑克遜式的民主」(白人男性的平民普及民主),直達「現代式的民主」(不分性別種族的全民民主)。這是一個非凡的進步,然而也不可避免地存在一些缺陷。台灣的「罷免公投」起源於孫中山的「人民制約政府」的構想,惟在這個民主大進步的過程中也順帶地變成了「全民直接民主」的形式,並非最理想。

罷免門檻太低

本來,台灣罷免公投的門檻非常高,公投通過的標準也非常高。在2016年修改《公職人員選舉罷免法》之前,需要2%的提議門檻,13%的連署門檻,最後通過門檻則為投票人數超過選舉人總數二分之一兼同意票超過有效投票二分之一,才能成功罷免。這些高門檻,特別是通過門檻中的投票人數要求,決定了此前罷免公投無一成功。

但在2016年修法之後,提議門檻減少到1%,連署門檻減少到10%,最關鍵的是通過門檻,降低到「同意票數大於不同意票數,且同意票數達原選舉區選舉人總數四分之一以上」。後者實際上把通過門檻對投票人數的要求降低到「投票人數超過選舉人總數四分之一」,大大地降低了罷免公投的難度,因爲投票人數不足在絕大部分情況下都是最難的一關。這也是爲何在修法前,罷免公投無一成功,修法之後卻已成功數次之故。

由於罷免容易見效,在2016年修法後,「罷免公投」就成爲失敗者「輸不起」及政黨互相報復的工具。

幾個著名的罷免案:黃國昌、韓國瑜、王浩宇、黃捷以及這次的陳柏惟,其罷免的所謂理由,全部都是鷄毛蒜皮,不值一提。所有案件,基本沒有正義不正義之分,只有立場之分,黨派之別。

罷免案綠營是始作俑者,第一個因這樣公投而被罷免的重要官員正是國民黨的韓國瑜。(攝影:蔣銀珊)

綠營必須負上「挑起戰爭」之責

當然,在台灣政壇,這算是一報還一報。比如這輪的罷免案,綠營是始作俑者。第一個因這樣公投而被罷免的重要官員正是國民黨的韓國瑜。韓國瑜罷免案不同於以前的罷免案之處是,綠營傾巢而出,以決戰的架勢全力動員。

韓國瑜通過民粹動員贏得高雄市長,我也不太贊同。然而,這畢竟是民主選舉,哪裏能因爲「不喜歡」就發動公投去罷免,逆轉「當時的民意」呢?其主要理由所謂「落跑市長」,即「抛下市長選總統」,毫無道理。因爲公職在身的時候競選其他公職比比皆是,有無數先例,也完全合法。即便韓國瑜擔任高雄市長時間不長就選總統,觀感難免有些不好,但談不上什麽「大罪」。因此,從筆者這個「外人」看來,韓國瑜罷免案明擺著就是對韓國瑜的政治報復,希望扳倒韓國瑜奪回高雄市長之位,因此這也是綠營「輸不起」的表現。

在韓國瑜之後,又有其他幾個議員被藍營發動罷免公投。這些公投,同樣是政治報復,同樣缺乏正義性。然而,有果必有因,如果沒有綠營首先發動韓國瑜罷免案,國民黨也不會四出報復。

所以,這類罷免案固然全然是反民主和非正義的,但始作俑者的綠營必須負上「挑起戰爭」的責任。

事實上,台灣近年來的政壇充斥著這類「報復」政治,兩個陣營都不乏「為反而反」的政治動員,也越來越民粹化和情緒化,全然沒有以本島利益為首要考量。這不免令人遺憾。如果政壇繼續這樣下去,對台灣有害無利。

筆者認爲,台灣社會應該重新思考「罷免公投」這類操作。可以考慮的措施有幾個。最好就是徹底廢除「罷免公投」,轉而由立法院或法院決定。次好的做法是為罷免公投定下嚴格的標準,由一個審查委員會把關,不完全依賴「民衆聯署」。至少也應該把公投的通過標準回復到2016年之前的狀態。

此外,還有一個關於選舉資格的題外話。韓國瑜和陳柏惟都是外地「空降」參選。筆者認爲,與一個當地毫無關係的人空降參選某地的公職,政治正當性值得質疑。不是那裏的人,此前與該地毫無聯係,憑什麽可以在當地參選,成爲當地人民的代表?這不符合「民主」的理念,也有可能造成某地的人民在政治上被「過江龍」壓制,永遠選不到真正能代表本地人的代表。如果涉及的是市長這樣的管治職務,還涉嫌違反了「X人治X」的基本自治原則。筆者認爲這種制度也有改革的空間。

※作者為旅美學者

更多上報內容:

國慶影片誤植瑞士山脈惹議 外交部致歉並公開招標過程

外交部國慶影片糗爆!玉山竟變阿爾卑斯山 山友:丟臉丟到國外