黎蝸藤專欄:推動自由貿易協議 蔡英文不能搞「躺平主義」

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9月16日,中國出人意料地宣佈正式提交加入CPTPP的申請。在美中正處於深度競爭的關鍵時刻,無異放出了「大招」。

或許可以先回顧一下CPTPP。當年美國總統歐巴馬提出跨太平洋夥伴協議(TPP),其目的在於在制定「下一代貿易和投資規則」。協議的最突出之處,不但基本取消關稅和投資限制,還規定更嚴格的原產地、環保、勞工、知識產權、採購要求,還具備有效的仲裁力。它真正地把簽署的國家在投資、供應鏈、關稅、貿易、甚至科技開發上真正地整合為一體。加入TPP,相當於加入了以美國為中心的經貿一體化體系。

如果把貿易投資協定按綁定深度排列,世貿規則是「最初級」的貿易協議,數量繁多的雙邊多邊貿易協議,包括RCEP在内,是稍微高檔的「初級」協議,美加墨是更高檔一些的「中級」協議。TPP屬於「高級」協議,只有歐盟國家之間的經濟關係比它更高級。但歐盟是經濟到政治的全面整合,目的在於邁向一個「準國家」,這和完全獨立的主權國家之間締結的「TPP」不能同日而語。

媒體常常認爲它是用來「對抗中國」的工具,但這不過是「附帶」產物。儘管如此,它也確實會成爲美國讓中國遵守「基於規則的國際秩序」的一張好牌。而且可以說,推動完成TPP談判是歐巴馬外交軟弱年代最值得大書特書的成功。可是,隨著希拉蕊在大選中失敗,歐巴馬也放棄了在任期最後階段推動國會批准的努力。川普上台第一天就宣佈退出TPP。這相當於讓中國撿到一塊大蛋糕。川普隨後展開一系列關稅戰,更令世貿規則這個「最初等的協議」都形同虛設。

美國退出TPP一度被認爲宣佈TPP的死亡。但在日本首相安倍晉三的努力推動下,TPP剩下的國家繼續談判,最後讓修改版CPTPP(跨太平洋夥伴全面進展協定)得以生效。與TPP相比,CPTPP暫停了22個對美國有利的條款(當初TPP談判時是大部分其他國家都反對的),卻為美國留下一個以後重新加入,就可不需重新談判,自動激活(開啟)這22條款的機制。這充滿著「虛位以待」美國歸來的意味。

TPP原先的設定都是以最大市場美國的購買力為核心設計,剩下11國雖GDP總量還相當大(佔全球13%),但缺乏大市場,效力大減。儘管如此,它還具有相當大的吸引力和影響力。在拜登當選後,國際有預期,美國在重返TPP的問題上出現轉機,CPTPP一下子變得更吸引。中國、韓國等都相繼表示了申請意願,英國更在今年1月正式提出申請加入。

早在TPP談判時期,台灣蔡英文政府已表示有意願加入。到了CPTPP生效後,蔡英文更多次表示正在推動加入CPTPP的準備工作。然而,台灣研究來研究去,一直遲遲未見具體申請行動。直到中國提交申請,才如夢初醒,在中國提交申請一星期後就匆匆跟著申請。這顯然已失先機。

應該承認,中國提交申請是一手漂亮的好棋。對中國而言,最理想的無疑還是能加入,這樣就會讓美國顔面盡失:「一個美國一手打造的系統,被中國再次奪去」。這無疑又是一個「中國打包美國體系」的「胠箧」故事的重演(莊子《胠箧》篇,主人把財寶放在箱子裏,緊緊鎖起來,但大盜來了,整個箱子都扛走,生怕主人鎖得不夠緊。)

蔡英文政府在推動自由貿易協議方面的行動非常不濟,無論在美台雙邊自由貿易協議,還是CPTPP上都如此。(圖片取自總統府)

然而,中國申請獲得通過非常困難。這至少有幾個原因。

第一,現在是中國要求參加CPTPP,於是談判主動權就在CPTPP一方。這意味著CPTPP的規則大部分都必須遵守,可能只有極少量的會讓中國有所保留。CPTPP條件雖然沒有TPP嚴苛,但中國還需要做出巨大讓步才可能加入。

第二,中國是否能遵守簽訂的協議長期備受質疑。目前尚且有不少人質疑中國加入「最初級」的世貿協議之後還不遵守,何況這麽「高級」的協議。除此之外,中國還喜歡用經濟手段向「不聽話的國家」施壓。如果說以前還要「羞答答」地找藉口,到了近年來的戰狼外交,更「理直氣壯」,不加掩飾,還以有能力打壓爲榮。嚴格來説,這些做法屬於政治干預貿易,違反了貿易協定。正如屢屢被中國經濟制裁的澳洲人所言,中國連已經加入和生效的RCEP都還沒有完全遵守,又何來認爲中國會遵守CPTPP規則?

第三,也是更重要的,CPTPP是每個國家逐一談判,要一致支持才能被接納。CPTPP中有中國的對頭日本、澳洲和加拿大,要得到它們的支持,至少目前是難於登天。

第四,加拿大和墨西哥在美墨加貿易協議中,有所謂「毒藥條款」,即加墨(三國中的任何一國)與「非市場經濟國家」達成自由貿易協議,則美國(其它成員國)可以在六個月後退出美墨加貿易協定。所以,如果美國認定中國是「非市場經濟國家」,那麽加拿大和墨西哥就不可能批准中國加入CPTPP,除非它們願意承受美國退出美墨加貿易協定的代價。對這兩個北美國家而言,選中國還選美國,不言而喻。

第五,中國一國的GDP比整個CPTPP成員國之和還略大,中國加入一定相當大程度地左右甚至主導CPTPP的議程。這也是日本等國家不願意看到的。

既然如此,爲什麽還説申請加入是中國的一手好牌呢?這是因爲中國申請並非旨在一定要加入,能加入固然好,不能加入也有望達到三個目的。

第一,在國際輿論上繼續阻擊美國,延續中國在川普時代對美國的傳媒話語,攻擊美國「反全球化」和「反自由貿易」。

現在中國申請加入,會不會刺激美國轉向,筆者認爲在短期内不可能。不但川普派的共和黨人必然反對,就算是民主黨内部都難有共識。「進步派」民主黨人一向反對加入TPP,他們都主張高關稅以保護美國工人的利益。拜登上任後,美國大幅調整國際取向。從重返氣候協定、重返WHO、不再阻撓WTO總幹事、到最近宣佈擴大接收難民數目,無不顯示了與川普的區別。唯有在貿易問題上卻一直幾無進展。美國在川普時期對中國設立的關稅未有取消,日前還傳來貿易代表、商務部都有意擴大關稅範圍的消息。至於美國和其他國家的關稅,其實也沒有大改變。川普時代的鋼鋁關稅還在。與歐洲的貿易戰也沒有完全結束(雖然取得進展)。這些都表明,關稅在美國有很大的民意支持,不光是對中國的關稅如此。重返TPP對美國意味著重新回到幾乎是「零關稅」的年代。儘管筆者認爲美國應該重返TPP,但客觀上不允許。

第二,試圖在CPTPP中造成分化,以後甚至可以另起爐竈。

其實,對CPTPP成員國而言,美國開放市場是他們加入TPP的最大動力。它們繼續支持CPTPP,除了日本首相的努力外,期望美國有日能重返也是它們重要原因,因爲大部分成員國都指望美國大市場可以促進自己的出口和經濟繁榮。

中國的消費市場現在足夠大(和美國體量相當),對不少CPTPP成員國而言肯定很有吸引力。中國會不會進一步開放市場?對此,國際不無疑問。長期以來,中國都追求巨額順差,用關稅和准入手段限制消費品輸入。不過,自從中國提出一帶一路以後,尤其是在川普上台後,中國提出要擴大進口,顯示自己支持「經濟全球化」以拉攏其他國家對抗美國。中國甚至誇張地舉辦全球了獨一無二的「進口博覽會」。在2015-18年,中國的貿易順差也確實逐年下降。然而,到了近兩年,中國提倡「内循環」(或雙循環),意味著要減少進口用國貨,中國的貿易順差又重新高漲,從2018年3510億美元漲到2020年的5354億美元,即使進口的絕對數字也在下降。而且中國2020年的進口,還有根據中美貿易協議增加美國貨的進口因素在内,這意味著從其他地區的進口減少幅度更大。但無論如何,只要中國經濟規模按照預期速度變大,那麽對外開放消費品市場還是大趨勢。

因此,現在CPTPP明顯分成兩派,歡迎中國加入的和對中國加入持審慎態度的。其他國家申請加入一般不會造成如此大的分裂。比如英國要加入,幾乎所有國家都在原則上歡迎。

這種分裂對CPTPP相當負面。如果美國遲遲不加入,那麽相信有一些國家就會轉向一個以中國為主導的體系。有現成的CPTPP框架,説不定,中國就能另起爐竈,搞起「中國版的TPP」,把一些國家拉走。

第三,阻止台灣加入。

中國提早一步申請,令一直在研究加入的台灣相當被動。儘管在中國申請加入後一個星期,台灣也提出申請,但早失先機。中國一申請之際,筆者已斷言,台灣加入的可能性立即變得相當渺茫。

果然,在台灣申請加入後,中國又祭出了預期之中的話語,台灣必須在「一個中國」框架下才可以加入CPTPP。

儘管中國反對台灣加入是必定的,但在中國申請加入前反對,和現在中國申請加入後反對,效果完全兩樣。

如果台灣提早申請,那麽各國還沒有中國申請加入的預期,台灣被接受就更有可能。

但現在中國已申請了,有中國這個大市場的吸引力,其他原先對台灣加入無異議的CPTPP成員國就會在台灣和中國之間二選一,結果不言而喻。

蔡英文政府在推動自由貿易協議方面的行動非常不濟。無論在美台雙邊自由貿易協議,還是CPTPP上都如此。國家大事,必須有所取捨,美台自貿協議和CPTPP都明明是絕對利大於弊。但前者,被所謂「美豬」問題所困,後者,又被所謂「福島核食品」問題所困。其實,無論美豬還是福島食品都過於謹慎。民進黨明明全面執政,但卻長期議而不決,研究完再研究,這種「躺平主義」實在浪費了全面執政的有利時機。

※作者為旅美學者

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