〈黨產條例研討會〉黨產條例實務爭議多 政治味濃

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黨產條例系列研討會與會學者專家合影,右起為戴豪君理事長、高思博教授、國家政策研究基金會何展旭副召集人、范文清副教授、張少騰律師。
黨產條例系列研討會與會學者專家合影,右起為戴豪君理事長、高思博教授、國家政策研究基金會何展旭副召集人、范文清副教授、張少騰律師。

【前言】

黨產條例是否違憲,爭議多,同時,黨產條例對於政黨及其附隨組織規範本意未見明確,黨產會作為是否符合法律規範,亦值探究。黨產會於調查及追繳黨產過程,權力行使是否符合正當法律程序,有無違法行使職權,均有值得商榷檢討空間。

為此,學界菁英在東吳大學城區部舉行研討會,十九日第二場次,主題為「黨產條例之規範:政黨與附隨組織」。其中兩子題分別由世新大學法律學院教授高思博與中華民國法律政策協會理事長戴豪君主持。本報就研討會精彩內容做深入報導。

戴豪君理事長(中華民國法律政策協會)致詞表示,討論黨產條例規範,特重在政黨和附隨組織,釋字七九三號解釋,部分大法官未解釋,有再審酌的地方,大法官應要有價值的判斷和處理,而且要公開,或可由國民黨立委提出法律修正案,再據此聲請大法官解釋。

兩子場次首先就政黨部分,報告人有完整的資料來闡述,第二子場則是特別針對救國團附隨組織在認定上有精闢看法。

撰稿記者/黃翠娟、王超群
攝影/王柏倫、陳威穎

對於黨產條例對政黨之規範與實踐,主持人世新大學法律學院高思博教授表示,黨產條例有法理和實務爭議非常多。有相當政治敏感性,在法律學理和實務上值得批判的議題,黨產條例據指出脫胎於德國,但其實有相當大差距,首次在憲法層次,本次則在實體法的層面。參加研討會的報告人聚焦在黨產條例制定的背景和架構及當前司法爭訟,相信會帶來第一線的體驗和看法。

何展旭副召集人─國家政策研究基金會。(記者王柏倫、陳威穎)
何展旭副召集人─國家政策研究基金會。(記者王柏倫、陳威穎)

與德體制不同 不宜通盤移植

專題報告人國家政策研究基金會內政法制組副召集人何展旭指出,國民黨的黨產問題,是特殊時代背景下的產物,然而時至今日,黨產未必為國民黨之資產,在政治上反而成為難以擺脫的包袱。在民主化建構政黨公平法制時,也必然會成為質疑的對象。

何展旭表示,然而黨產問題需要的是妥適處理,而非抄家式的清算。論者每以師法德國黨產處理模式,以黨產條例來解決黨產問題,卻忽略我國民主化過程與兩德統一憲政秩序變遷的差異,本就不宜貿然通盤移植。

何展旭說,黨產條例屬於實定法上少見立法例,透過高度抽象的自由民主憲政秩序與實質法治國原則,溯及檢視過去財產取得之關係,勢將面臨與現行有效之實體法衝突,甚至是與法治國等憲法原則的扞格,更有可能造就新的不正義。

追徵不當黨產 不該抄家清算

依黨產條例規定,不當黨產係指政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式,使自己或其附隨組織取得之財產。原則上均「推定」為不當取得財產。就此而論,受其規範之政黨,其財產可分為可擁有的合法財產,以及應返還、追徵之不當黨產。

何展旭表示,所謂政黨本質究所何指?如何由政黨本質推論出政黨合法財源僅止於黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息?再者,政黨固可舉證其取得財產係符合政黨本質與民主法治原則,而為合法財產。所謂不正當財產標準與自由民主憲政秩序、實質法治國原則如何具體操作問題。

何展旭指出,未經法院審判認定政黨是否「不法」取得、或未明定政黨違背何種法律而取得財產下,得逕認定黨產是否「不當」並予以限制,並在系爭條例公布之日起立即禁止處分,對政黨財產權之限制顯已違反正當法律程序、法律保留原則及比例原則。

范文清副教授─東吳大學法學院法律系。(記者王柏倫、陳威穎)
范文清副教授─東吳大學法學院法律系。(記者王柏倫、陳威穎)

針對國民黨 個案立法有疑義

與談人東吳大學法學院暨法律學系范文清副教授指出,本次議題確是處理該法疑義,立法的用語上涉及到行政,明顯就是針對國民黨來的,這是「個案立法」,立法的原則不能如此,但要問「個案立法」是必然違憲嗎?也不必然,如有可能找到足夠正當的理由還是可以有個案立法。

范文清說,至於黨產條例是否合乎此正當化,既稱立法理由追求政黨公平,則國民黨在八0年代號稱兩千億黨產,在政黨競爭上,對其他或大或小的政黨,在日常和選戰時,會否有現實上的影響,相信大家不反對。

范文清進一步表示,另一爭議是轉型正義,這爭議很大,這理由可被正當化嗎?不同時期或有不同講法,報告人有清楚論述,民主政治就是指行政和立法是國家政治部門,帶領國家,而人民透過選舉,確定政治走向,司法者如行政法院和大法官則是煞車角色,政黨因而將政見化為立法,而去實現,這也不能說沒有道理。

個案立法是可能被正當化的,至於立法者揭櫫的理由是否該當,范文清則不堅持而可以討論。至於「不當」是不確定法律概念,但是一方面這是行政法上最大的爭議之一,有沒有違背明確性要求,也要問如何讓它明確化。

張少騰主持律師─建業法律事務所(記者王柏倫、陳威穎)
張少騰主持律師─建業法律事務所(記者王柏倫、陳威穎)

抹煞救國團合法收益 淪迫害

另一位與談人建業法律事務所張少騰主持律師表示,以違反實質法治國原則之法律,去糾正過去違反實質法治國之情形,係為法治之退步。以草率的聽證程序,簡單的做成行政處分,係為法治之退步。黨產會不為實質調查,應由行政法院背負實質調查之責任與義務。依據行政訴訟法,行政法院應依職權調查事實關係,不受當事人主張之拘束。

張少騰說,對政黨而言,黨產條例之執行造成政黨立即發生無法清償之債務(勞工大量解雇),辦公場所遭查封無法順利運作,在所有財產均不得處分及移轉之情形下,收益資產亦遭移轉國有,在此情形下,仍有無數的追徵案件繼續進行,現已經有將近三十億元直接向政黨追徵,但還未結束。此等追徵造成政黨無法正常運作,人民參政權受到執政黨之壓迫與限制,對於國家民主憲政正常化發展,嚴重傷害。

對於附隨組織而言,張少騰以救國團為例,多年合法發展收益被一概抹煞,財產收益運用需得黨產會同意,黨產會實質上控制附隨組織之運作,對於附隨組織之財產應有多少為不當取得,卻遲遲不做處分,造成扼殺附隨組織之情形,實為對於公益組織之不當侵害。

張少騰認為,釋字第七九三號解釋,肯定附隨組織之認定合法,但卻未針對附隨組織被認定後之效果為解釋,對於法制迫害尤甚。

黨產條例系列研討會與會學者專家合影,左起為黃俊杰教授、戴豪君理事長、黃銘輝副教授、劉昌坪律師。
黨產條例系列研討會與會學者專家合影,左起為黃俊杰教授、戴豪君理事長、黃銘輝副教授、劉昌坪律師。

合憲解釋論述 才符合轉型正義

專題報告人中正大學財經法律系特聘教授黃俊杰指出,黨產會應該是任務型行政機關,不能免除行程程序法的規範,對當事人有利的部分似不合行政程序法。檢視黨產條例「不當取得財產」之立法定義,係針對違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式,而使自己或其附隨組織取得財產之政黨,則其是否應先以確認政黨違憲為前提要件?

黃俊杰說,「以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式,使自己或其附隨組織取得之財產」之「政黨」,已屬憲法增修條文規定之違憲政黨;而黨產條例規定前揭政黨之「附隨組織」之立法定義,亦具備違憲之本質。

黃俊杰教授─中正大學 (記者王柏倫、陳威穎)
黃俊杰教授─中正大學 (記者王柏倫、陳威穎)

黨產會執行權力 應嚴格規範

換言之,黨產條例規定之政黨或其附隨組織「不當取得財產」,均屬違憲取得財產,而該政黨(含附隨組織)之目的或其行為已不符「自由民主之憲政秩序」,甚至,已有造成「危害中華民國之存在」之具體事實或明確危險。

黃俊杰並指出,黨產條例之法律適用,應加以嚴格之公權力行使限制,係因黨產會為行政機關之性質,其所為調查及認定處分之性質,屬公權力行政之侵犯行政,且認定處分之執行力,係採用行政救濟不停止執行之立法;不僅重大影響附隨組織之結社權、名譽權與財產權等,更亦直接影響附隨組織成員之名譽權、生存權、工作權與財產權等。

因此,加強合憲性解釋之必要論述,亦可能避免黨產條例規定被宣告違憲之基本前提,讓憲法增修條文規定,在法律位階之具體落實,具有實踐維護憲政法治國家且符合轉型正義要求之可能性。

黃銘輝副教授─台北大學法律系(記者王柏倫、陳威穎)
黃銘輝副教授─台北大學法律系(記者王柏倫、陳威穎)

少數聽證定奪 條例悖離法治

與談人台北大學法律學系黃銘輝副教授表示,黨產條例既然執行單位是行政機關,則必循以行政程序法,該法也是少數以聽證來定奪。種種看來,執行面悖離法治原則,引人詬病,即使對行政法院有為有守可期待,他仍持悲觀,大法官作出釋憲標的的選擇,未來行政法院對涉及行政法律效果的部分,仍盼可爭取。

黃銘輝指出,目前大法官解釋出爐後,黨產條例似已定為合憲的基調,故為此悲觀。問題的源頭仍是釋字七九三號審查的結果,談到黨國一體的概念,也是台灣政治進程,這是大法官的定調,有些先進或不以為然,但我認為面對轉型正義議題,大法官其實沒有在這部分太越界。換言之,國民黨全面監控早年黨和國之間流通和互動這是事實,這是他的價值判斷,大法官循多數價值判斷,並不過分。

黃銘輝建議,正視過往黨國一體的事實,如此才立法清理,這是黨產條例立法遠因,但大法官卻又對黨產條例採取寬鬆的審查。如今立此法,再以國會多數黨以轉型正義為由去針對特定政黨,又有偏離法治原則的疑慮,手段和目的一定要有嚴格的設計,如此才能避免當權者以此打擊政治對手。

劉昌坪合夥人─理律法律事務所(記者王柏倫、陳威穎)
劉昌坪合夥人─理律法律事務所(記者王柏倫、陳威穎)

全面凍結財產 粗暴有涉違憲

另一位與談人理律法律事務所劉昌坪合夥人說,目前為止有關救國團案還在進行中,部分內容不適合公開,身為主辦律師,有兩部分說明;無人認為不該轉型正義,但該如何處理才符合我國歷史脈絡;兩德在統一前曾以緊急手段達到防免效果,在台灣看不到同樣需求之情況,我國立法是否太急迫而有違憲疑慮。

劉昌坪指出,台灣人權法制不斷進步,與他國情況不同,我國有穩定可信賴的司法環境,基於我國情況,反思黨產條例以激烈措施,如全面凍產,這是否是合適的立法思維。

願它不是以粗暴方式存在,回到憲法層次,一,政黨和附隨組織為規範對象,而政黨即為對有權力者對抗的角色,換言之,針對某一特定政黨為對象,削弱其力量,這必須警示;此外,它溯及既往,全面性的。但六、七十年來歷史能理清嗎?第三,全面凍結財產,除政黨外所有團體如救國團,一旦它被認定為附隨組織,就全面凍結,無任何例外和討論空間,有違比例原則;劉昌坪說,黨產會透過聽證方式來以行政程序,不能以此為替代司法程序,這對人權有極大衝擊,實該從嚴審查。

黨產一網打盡 該有除外規定

劉昌坪指出,附隨組織應與政黨區隔,目前被認定的都不是政黨,兩者有本質上不同。有的營利有的是社會公益的,任務不同,但立法時好像只要和特定政黨有關,不管其任務為何,就一定被認為是附隨組織,不加要件,就一網打盡,實該有除外規定。

此外,無限期溯及既往,如今有急迫性要處理五六十年前的事?社會質變,立法者都不考慮,刻意不看後段的而只看前段的,卻無意真正匡正,資產全面凍結,如果百分百用一塊錢都要政府核准,可說違憲。