十一斷線主張讓台灣進退維谷

日前美國派飛彈驅逐艦拉森號駛進Subi Reef(渚碧礁)十二海浬範圍內,強調中國製造的人工島礁不僅不應有島嶼領海主權,也重申美國對於捍衛南海自由航行權的決心。中國對此表達憤怒,不僅向美國駐中大使抗議,同時也宣稱會嚴加監視美艦,並會有反制措施,在造島上絕不讓步。日、澳、菲等國都支持美國作為。照講一向與美國站一起的台灣,選擇應很清楚,但卻出現政府部門立場矛盾的回應。一方面外交部表示美國軍艦的行動是捍衛南海和平,但另一方面內政部卻說過去所劃U型線內島礁是中華民國固有疆域,此一立場從未改變。內政部出面主張U形線,但外交部對駛入U形線內的美國軍艦說是在捍衛和平。難道這表示美艦是台灣邀請進入的嗎?如果是這樣,豈不表示與中方直接對幹是馬英九的政策囉?馬英九會做這種事嗎?會出現這樣的自我矛盾,本質來自台灣不合乎國際海洋法的十一斷線/U形線主張。 中國從2013年以後開始積極在所佔領的南海島礁進行填海造陸工程,除了頗具規模的渚碧礁(Subi Reef)、赤瓜礁(Johnson Reef)、永暑礁(Fiery Cross Reef)外,並在華陽礁(Cuarteron Reef)、東門礁(Hughes Reef)、南熏礁(Gaven Reef)、美濟礁(Mischief Reef)等加速建造。從地理位置看,渚碧礁、赤瓜礁、永暑礁形成對南沙海域的三角包圍區,永暑礁東控菲律賓,渚碧礁與赤瓜礁則從北到南西控越南對南海的進出門戶。新蓋的華陽礁則南制馬來西亞,更接近菲律賓的美濟礁更增加了既有東向壓制菲律賓的能力。因此從美國的角度看,中國明顯是透過這些島礁工程,使中國具有從南沙進出威嚇菲律賓、越南與馬來西亞的能力,讓依賴菲律賓蘇比克灣與越南金蘭灣的美軍無法自由運動。對美國來說,這就是中國在改變南海現狀,將原先只說不做的「九斷線領海主張」實質化。 歐巴馬總統原先壓抑美國海軍的南海航行作戰計畫,希望在歐習會說服中國降低其填海造陸的作為,但不料習近平在歐習內部會議什麼話都不說,但在記者會數度強調中國對南海島嶼的歷史性權利,不承諾停止填海造陸,只說這些是非軍事用途設施。這使歐巴馬總統再也受不了,當晚就向海軍下達go ahead的指令。 嚴格來說,美軍行為並沒有採到中國紅線,因為美國只是駛近中國人工島礁的十二海浬範圍內,強調了人工島礁與具有主權能力的自然島嶼不同。中國五艘軍艦曾在九月駛進美國阿拉斯加的十二海浬領海,其挑戰主權意味比美國軍艦的南海航行更嚴重。美國軍艦也沒要求中國停止填海造陸。因此中國跳腳雖跳腳,但也找不出強力反應的理由與工具,只能夠打打嘴砲罵罵人。 但美艦的行動證明馬英九「南海和平倡議」的不切實際。「南海和平倡議」的問題很多,但與美方核心關切的差異在於,「南海和平倡議」只提到相關的主權爭議要和平解決,並建議擱置爭議。但對於沒有主權爭議,可是關心在南海自由航行權利的美、日、印度等域外國家來說,「南海和平倡議」對此毫無主張,既然沒給域外國家任何角色,大家自然更沒有理會這個倡議的必要了。 這個疏漏導致台灣失去了透過域外強權以強化自身在南海議題的發言契機,反向深化台灣在南海議題的邊緣化處境。出現這個疏漏的根本原因,在於馬政府糾結於十一斷線/U形線的主權主張。因為U形線涵蓋了近九成南海水域,並把這些水域當成領海。如果這是領海,當然域外國家於此水域就沒有自由航行權。也因此「南海和平倡議」會集中在擱置主權爭議,而不是捍衛自由航行權了。 國際海洋法認為領海是從「領土」而出,是領土概念的延伸,是先有領土後才有領海(除非在準封閉的海灣地形,如渤海灣、俄霍次克海等)。因此不存在先劃出領海,再根據所圈定的領海來主張其內的土地與島嶼為領土。內政部長說『過去所劃「U型線」內島礁是中華民國固有疆域』就是明顯違反國際海洋法。 菲律賓已向國海牙國際法庭提出中國九斷線是否合乎國際海洋法的問題,海牙法庭也承諾會在今年底前對國際法庭有無審理資格,以及這個提問在法律上是否可以成案作出裁示。一般預料成案的可能性很高,也認為日後九斷線被判違反國際海洋法的可能性有九成以上。因為中國的九斷線是根據中華民國的十一斷線而來,中國外長王毅更多次提到1947年中華民國租用美艦到南海測量與佔領,做為中華人民共和國主張的重要依據。因此如果國際法庭判決九斷線違反國際海洋法,就等同於表示中華民國的十一斷線主張也不合法。會導致內政部的U形線內島嶼是領土主張之合法性被摧毀,可能會連台灣實質擁有的太平島主權在瞬間轉手他人。這是十分嚴重的問題。 最好笑的是,馬政府主張1947年的地圖顯示包括南沙與西沙在內的南海是中華民國的一部份。但日本在舊金山和約第二條f款,明確提到日本放棄對西沙與南沙群島的權利、權原與請求權,是與台澎條款平行的。由於舊金山和約在1952年四月二十八日正式生效,在之前西沙與南沙群島在法律上都還是日本的一部份,因此中華國政府拿1947年的地圖為其領域之佐證,在法律上根本站不住腳。但是抗日抗到骨髓的馬政府,對此應是無知兼無感吧。美中南海出現對壘應會有利台灣的南海發言權,但我們卻落入進退維谷的困境,馬政府堅守合法性有爭議,且不具現實意義的十一斷線主張,是最大的禍首!