後彭時代台灣央行的獨立問題

林健次
民報
後彭時代台灣央行的獨立問題
後彭時代台灣央行的獨立問題

在台灣,政治上最有權力的是總統;經濟上最有影響力的卻不是總統,也不是行政院長,而是中央銀行總裁。

筆者於2016/10/17在民報專欄寫過一篇名為〈台灣中央銀行體制是獨裁的沃土〉短文,認為現行中央銀行是「總裁獨裁制」,建議修改《中央銀行法》使中央銀行的決策,尤其是貨幣政策的決策,成為實質的合議制,或稱為「專家的民主制」。

央行獨立有利物價穩定

事實上,中央銀行除了有內部決策「民主或獨裁」的議題以外,也有外部「獨立或臣服」於政治力量的議題。中央銀行之所以會有獨立於政治之外,或臣服於政治力量的問題,是因為中央銀行有能力調整貨幣政策的時間與幅度,影響經濟的景氣以及人民的絕對與相對利益,使它在選舉前影響人民對執政黨的感受,因而影響選舉的結果。假如中央銀行必須完全聽命於總統或行政院長等政客(politicians,無褒貶之意),那麼以政客「連任就是生命」的體認,一定指使中央銀行配合執政步調;至於景氣過熱之後,哪一天反轉變成衰退或蕭條、全民受害時再找替死鬼、或轉移焦點就是了。

二次大戰之後,歐美央行的獨立性,各國之間是有相當差別的。美國的聯邦儲備銀行和德國央行一直是獨立性最高的,其它國家央行的獨立性,則大部分是在歐元區建立前夕才匆匆提升。至於歐元區外的英國,則是一直到1997年工黨的布萊爾(Tony Blair)執政時才將政府的手抽出英格蘭銀行,讓英格蘭銀行「獨立」。

積極支持央行獨立性的人,則認為央行的獨立性是不容辯論的,「政客不應在錯誤的地方、錯誤的時候對央行強加壓力」。理由很簡單,不負責任與輕佻的發言,容易擾動市場,影響各族群的經濟輸贏。

在通貨膨漲的威脅,隨時存在的時候,為避免政客對央行施加印製鈔票的壓力,央行獨立性有很強的吸引力與正當性。2008金融危機之前,獨立的央行,被認為是控制通貨膨漲的功臣,高財政赤字的國家,因而對央行獨立非常有興趣;因為控制通膨,意謂著低長期利率,有利舉債,也使得央行的獨立性,在政客之間獲得較高的支持。

央行獨立風向的轉變

但是完全獨立就完全沒有缺點嗎?行央對外獨立若再加上央行內部的個人獨裁,不是更糟糕嗎?央行不需要聽人民的話嗎?這是最近這二、三年來常被歐美諸國金融、政、學界提出的問題。

2008年金融危機之後,世界景氣在非典型貨幣政策幫助之下,逐漸復甦,央行獨立性的要求卻逐漸遭受質疑。去年,英國保守黨的首相梅伊(Theresa May)把貧富差距越來越大的帳,掛在中央銀行的貨幣政策上,梅伊說:「貨幣政策有些副作用,這些我們一定要改變」。這些改變當然包括把政府的手,重新伸進英格蘭銀行內部在內。

與央行是否應具獨立性議題相關的是「央行是否能真正獨立」的議題;也就是說,不管法制如何、也不管應不應該,中央銀行是不是真正能夠不理政客的壓力?假如中央銀行不可能真正獨立,假如還是會有黨派偏見,那不如化暗為名,讓政客來指揮中央銀行;因為那樣至少有人負責任。川普就有類似的看法,所以競選時宣稱選上以後,一定要換掉葉倫(Janet Yallen)主席。果然他最近提名共和黨的Jerome Powell為主席,證實他對於聯準會主席,不可能獨立於政治之外的看法,不是隨便說說。

政客控制央行形同手握手術刀

即使考量金融危機前後,對央行獨立要求的不同氛圍,筆者認為央行獨立仍然是必要的;因為政客不當操作貨幣政策的誘因,永遠不可能消失,而且在獨立的制度下,課央行理事以責任,並避免循私濫權,並非沒有改善空間。考量台灣特殊的政經文化,央行更是應該被賦予獨立決定貨幣政策的權力。由政客,或者更清楚的說,由黨派來決定貨幣政策,就像把手術刀交給政客一樣危險。台灣歷經3次政黨輪替,由各政黨對於爭取執政機會與利益的無所不用其極,已經可以想見貨幣政策,若由政黨主導會是一項多大的災難。想像貨幣政策,由國民黨中常會決定的畫面,答案就很明顯了;當然,民進黨在政治利益之下,也不見得會好到哪裡去。

人是政治的動物,政治性是不可避免的。所以披者學者與技術官僚外衣的央行理事與總裁的獨立性,不一定就比政客可靠。批著羊皮的狼總是比素顏且不偽裝的狼更為可怕。政治性高的所謂專家、學者、技術官僚,比透明的職業政客更可怕。事實上,在具備基礎的學養之後,央行理事與總裁的道德、人格與風骨比學養更為重要。

要維持央行的獨立性最重要的是必須建立有利於獨立的體制。這必須從候選人與選任者的資格、選任程序、任期制、監督者、利益迴避、旋轉門、非黨派化等規定下手。但是獨立的個人運作結果不一定就能成就獨立的機關。要成就獨立的機關,除獨立的個人之外,還有賴機關內部的民主、決策與決策邏輯的透明。

決策民主與透明是央行獨立的必要條件

沒有內部民主的央行,容易淪為總裁獨裁;結果是央行的獨立,淪為替總裁獨裁服務的奴僕,貨幣政策,淪為總裁與政客交換的籌碼。所以,央行內部民主是央行獨立的必要條件與守護者。

在民主與巨大的獨立權力下,央行理事與總裁決定國民之間的重大利益分配,當然必須有防弊機制。避免循私濫權、有利釐清責任歸屬並鞏固央行內部民主的重要方法,就是透明化。央行透明化的要素包括迅速公佈各種決策會議中記名表決的結果,與發言辯論內容;一定時間內公佈央行交易的對象數量與理由;定時公佈央行理事具名的對經濟的多數看法,與少數意見等等。

彭淮南總裁將在2月退休(阿扁時代金管會主委胡勝正建議總統商請彭再任兩年的可能性,不能排除),筆者曾在〈台灣中央銀行體制是獨裁的沃土〉一文中提出警告:「獨裁制度下,台灣固然可能找到比彭淮南更「英明」的央行總裁,但是也有可能任命一個貨幣政策品質無下限,比彭淮南低很多的總裁。台灣人實在不能再冒沒有完整辯論的貨幣政策一言堂的風險」。

後彭時代央行的民主與獨立

彭總裁退休之後,不僅「一言堂」會是問題,「獨立或臣服」於政治的爭論也一定浮現。

各界對彭總裁在現行體制下到底是「獨立還是臣服」於政治力量有不同的看法。不過,從馬英九總統任內,中央銀行並沒有及早防止房價巨幅攀升的事實觀之,央行有配合政治(或金融業)之嫌。後來中央銀行雖有意打房,但太慢出手,是一個可以被解讀為「有臣服、但失敗」,以致經濟、政治雙輸的例子。

不過,彭總裁是技術官僚出身,上接威權體制,政治與媒體手段高明是其優點;他表面上和執政當局若即若離,至少仍能維持相對清高獨立的形象。台灣中央銀行體制到底是獨立或臣服於政治勢力,至少對大眾來說,多被彭總裁的政治與媒體手腕遮蓋,而模糊了。

彭總裁之後,總裁人選可能沒有彭總裁的政治與媒體手腕,與威權時代也較無瓜葛,台灣也必須面對較為頻繁的政黨輪替。那時,中央銀行的內部是否民主、外部是否獨立對台灣國家的經濟、財政、金融管理一定更為重要,更值得關注。

(本文由李登輝民主協會發行「民主視野」2017年冬季號〈從歐美央行的獨立論爭看台灣央行的未來〉一文改寫而成)

(責任編輯:Elinor Wu)

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