【專文】從庫德公投談到台灣公投制憲

3千萬庫德人，分散生活在中東伊拉克、伊朗、敘利亞及土耳其，「有民族而沒有國家」。伊拉克北部那群庫德人在9月25日舉行諮詢性公投，結果有9成2贊成獨立。伊拉克固然反對，伊朗及土耳其在邊境舉行軍事演習加以威脅、美國為整合力量壓制伊斯蘭國IS，也加入反對行列。以色列當初曾樂觀其成，但現在反然袖手旁觀。人權人道在現實政治中，淪為國際政治操作的托詞而已！北伊拉克庫德族人舉行公投，其行使對外自決的目的，就是要脫離伊拉克獨立建國。若能因此而成功地建國，勢必引領土耳其、伊朗及敘利亞的庫德族區等地人民，風起雲湧地展開獨立運動。難怪土耳其那些國家，用武力威脅，但哪能阻擋苦難的庫德人民自主自決自救？ 庫德族人民自決，是他們的法律權利，各國有義務促成實現。他們在國際法上，有其依據。 人民自決原則，早被納入聯合國憲章，人權公約及大會宣言之中，且歷經持續不斷的實踐建立新國家，並經國際法院確認及國際法學者權威著作贊同而逐步建立法律確信，已由政治原則變成為法律權利。自決原則經國際法院確認為具有普遍性的強制規範（ius cogens），各國有義務促成自決權之實現。 1970年聯合國大會第2615號決議，通過關於各國依據聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則之宣言，其中揭櫫人民享有自決權，特別強調「人民自由決定建立自主獨立國家，與某一獨立國家自由結合或合併，或採取其他任何政治地位，均屬人民實施自決權之方式。」（第4項），「以上各項（有關自決權規定）不得解釋為授權或鼓勵採取任何行動、局部或全部分割削弱主權獨立國家之領土完整或政治統一，只要這些國家遵守前述平等權及人民自決之原則，因而擁有一個足以代表該領土上全體人民，而不會因其種族、信念或膚色的差異而加以區別的政府。」（第7項） 上揭第7項，嗣後又由聯合國1995年維也納人權宣言再度重申，並將「不會因其種族、信念或膚色的差異而加以區別政府」修定為「一個足以代表全體人民，而不會施加任何形式區別的政府」等字句，如此擴大人權宣言適用的範圍。國際法學界視之為防衛條款，既防衛國家領土主權，也防衛人民自決權，因此人民自決權與國家領土完整原則，矗立在同一高度，不分軒輊，在「對內自決權」被拒絕後，最後不得已時，人民可行使「對外自決權」作「補償性分離」獨立建國。國際法院2010年發布諮詢意見書認定科索沃宣布獨立，不違反國際法之餘，更認為領土完整原則，僅適用於國與國之間，亦即不能藉領土完整原則限制國內族群自決而分離獨立。 人民自決權經歷5、60年的實踐，呈現多種面貌。有很多亞、非國家行使自決權脫離殖民統治；也有非殖民地的人民，例如孟加拉、厄利特及東帝汶等，在紛爭中分離母國，獨立建國。 最近這20年來，波羅的海3國脫離蘇聯而復國，蘇聯解體而成立16國，南斯拉夫解體而成立7國。捷克與斯洛克瓦克雙方和平協議，分成兩國，而東西德35年前同時加入聯合國之後，也在20年前經由自決而復歸統一。德國各界皆以人民自由意願決定統一，引以自豪。人民行使自決權，可使國家分裂，也可使國家統一。 看到庫德公投，回頭想想台灣。60多年來，海峽兩岸分立分治，互不隸屬，事實統治之疆界，明確劃分，涇渭分明。1949年中華人民共和國成立，繼蒙古之後，分據中國大陸，使中國解體，但迄未跨海佔領台澎金馬。1945年蔣介石藉盟軍指令佔領台灣，而使中華民國苟延殘喘。1951年舊金山和約日本放棄台澎一切權利（1952年中日和約亦同），台澎主權回歸台灣人民。1971年中華民國被逐出聯合國之後，邦交國頓時銳減，只剩20餘國，使中華民國國際地位更形飄搖。1979年美國與中華民國斷交後制訂台灣關係法，作為維持美國與台灣人民關係的法律基礎。當美國法律中提及外國、外國政府或類似實體，或與之有關之時，應包括台灣在內，而且這些法律應對台灣適用（該法第四條）。美國將台灣視為一個具有國家或政府屬性的事實政權或事實國家。台灣在外交節節敗退之後，以彈性外交模式，除與邦交國交往之外，也與美國、日本等無邦交國家維持非正式或準官方的實質關係，並參與世界貿易組織、世界衛生組織及亞洲開發銀行等重要國際組織。國際社會逐漸接受台灣作為一個獨立國際法人格的事實政權（de-facfo regime）或事實國家（de-facto state）。 90年代以來，在國民黨李登輝前總統主導之下，多次修憲，由台澎金馬人民全面改選國會，並在1996年直選正副總統。形式一中的憲法已在蛻變演化之中。1999年7月9日李登輝接受德國之聲訪問時，更指出兩岸是特殊國與國的關係，留給後世寬廣的揮灑空間。 民進黨在野期間，1991年在基本綱領中增列「建立主權獨立自主的台灣共和國」，1999年制定「台灣前途決議文」，主張「台灣是一主體獨立國家，任何有關獨立現況的更動，必須由台灣全體住民以公民投票的方式決定。」「台灣並不屬於中華人民共和國，中國片面主張的一個中國原則與一國兩制，根本不適用於台灣」。2000年台灣政黨輪替，在陳水扁總統及呂秀蓮副總統領導之下，台灣中國一邊一國的兩岸政策逐漸成型，並積極追求正名、制憲並加入聯合國，以建立正常化國家。 2008年中國國民黨再度輪流執掌中央政府，2016年民主進步黨二度輪政，惟曾倡言台灣正名及制憲，迄未付諸實現，令人望穿秋水！蔡英文總統在9月24日民進黨全代會上強調憲改，何不啟動制憲，更符合人民期待！ 基於國民主權之原則，人民本來就是制憲者 （pouvoir constituent），有權制憲。為制憲，可舉行公投。公投通過後，據此制定新憲法，也因此可將兩個公投提案同時交付公投，亦即（一）人民是否同意制定新憲法？（二）人民對於新憲法草案是否贊成？ 至於新憲草案通過的門檻，可比照通過憲法修正案之規定，亦即經台澎金馬總統選舉人投票，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過。為避免爭議，也可退一步先修公民投票法。當年（2003）制定公民投票法，為避開統獨爭議，只將「憲法修正案之複決」列入全國性公投事項。目前台灣人民漸漸形成制定新憲法的共識。因此，可在公民投票法第二條第二項第四款：「憲法修正案之複決」修訂為「憲法草案修正案之複決」作為制憲複決之依據。憲法本來位階高於公民投票法，憲法之制定程序，憲法本身可自行規定。如此修法，只為通權達變而已。 台灣統獨公投，勢必導致中國劇烈壓制，在國際現實政治中，也難期待美國、日本等國支持。退而求其次，先辦公投制憲如何？ 專文屬作者個人意見，文責歸屬作者，本報提供意見交流平台，不代表本報立場。