【Yahoo論壇／侍建宇】典當質押品？中美對抗下的《維吾爾人權政策法》運作前景

作者為台灣中亞學會秘書長，現任教於香港珠海學院新聞系

《維吾爾人權政策法案》（Uyghur Human Rights Policy Act）在2018年提出時，並沒有能夠排上美國國會的議程。2019年重新提出時，九月中旬參議院通過，現在還尚待眾議院審議。

但是，在該法案尚未完成立法手續之際，美國在十月上旬已經提出兩項製裁；第一、美國商務部宣布出口限制 ，禁止向新疆20個有中國公安或新疆生產建設兵團背景的機構與公司銷售美國產品，尤其是涉及鎮壓與電子監控的相關設備。第二、美國國務院宣布對參與危害新疆少數民族人權的官員與共產黨幹部、及其家屬實施入美簽證限制。

當然，這兩個制裁措施嚴重警示的意味，大於實質的制裁。

如何理解已經進行的制裁作為？

美國行政部門突然提出兩項制裁並非偶然，更有延展性；也就是說，這不會是最後的制裁內容。

那麼現在為甚麼突然推出制裁呢？直接原因就是把新疆維吾爾議題當成現階段中美貿易戰的籌碼，進行加壓。

過去美國不對新疆再教育營的人權議題進行制裁，基本上是礙於中美貿易談判。美國國務院商務部之前也公開言明，不希望新疆問題影響談判的進展。但是，後來談判受阻與延宕，導致美國開始考慮以其他手段進行施壓，其中當然包括以新疆因素作為籌碼。這種意圖非常明顯，而這次對新疆28個中國政府與商業組織進行禁售，還是由商務部出面公布。

美國國務院宣布確立某些新疆官員入美簽證的管制黑名單，而且黑名單還包括家屬，這應該可以說是只是初步的恫嚇。更因為簽證限制的名單並未公佈，不知道打擊面到底有多廣。但是，也埋下伏筆，這個制裁方式如果往下發展，以切香腸的方式逐步擴大，更惡化的情況下，有可能最後到達等同套用「全球馬格尼茨基人權問責法（Magnitsky Act）」的方式。不僅管制入境美國、甚至凍結、禁止某些中國官員幹部在美國的財產交易。這樣的走勢也是參議員魯比奧（Mark Rubio）和梅南德茲（Robert Menendez）提案立法的初衷。

《維吾爾人權政策法》未來制裁的可能發展

隨著2020年美國總統大選將屆，中美貿易戰的進展起伏，新疆維吾爾因素將會如影隨形，制裁隨時箭在弦上。

美國不會只滿足於中國對黃豆穀物農產品，或其他工業產品的大量採購，更會要求中國更動國內市場的結構與規則。因此，就算中美初期貿易協議可在十一月智利所舉辦的亞太經合會（APEC）期間簽署，也可以預計從2019年底，2020年初之後，很可能會再面臨另一波貿易談判僵局。

儘管美國現任川普總統表現得不是那麼在乎人權議題，在執政意識形態上又刻意與穆斯林保持距離，但是2020年底將舉行美國總統大選，面對人權組織與華盛頓國會各種勢力遊說的壓力，他也必須拉攏中間選民，採許一些尊重人權與宗教自由的措施。所以，很有可能：

第一、對新疆的制裁應該力度還會加大

目前的制裁只是警示，應該是短期的舉措，保留加大的空間。除非中國真的能夠有效地、立竿見影地做出一些新疆政策上的改動。但是目前並看不出來中國政府有可能對再教育營的運作方式、還有社會監控系統、伊斯蘭宗教活動運作的政策上做出變動。於是，美國未來制裁打擊中國官員幹部的層級應該會上升到達省/自治區級別；也就是說新疆黨委、新疆自治區主席、建設兵團政委與司令員、以及其他政法與公安武警安全系統相關的官員幹部，將會全部包括進去。甚至某些參與決策的中央新疆工作小組成員也很有可能被一併納入制裁名單。

第二、全球圍堵中國信息科技業務

未來制裁的中國商業機構與禁售對象也應該會擴大增加，不會只侷限於新疆當地相關的公司。據傳中國相關電子監控業務的科技公司，有兩百多家都已經被美國注意盯上。如果美國加大對這些公司的制裁，很有可能首先禁運中國國內業務為主的企業公司，進一步可能會聯合其他美國盟國對這些信息科技公司在海外，尤其是一帶一路上的業務進行圍堵打擊。

對海外維吾爾組織與人民的影響與實質幫助

這一波由於中國在新疆再教育營與侵犯人權的政策，以及國際譴責反撲的過程中，新疆維吾爾議題得以實質「國際政治化」，海外一些維吾爾政治組織勢力得到扶植，但是對普通維吾爾人民可能並沒有直接助益。

新疆人權法案立法遊說的過程中，美國「維吾爾人權項目（Uyghur Human Rights Project）、「維吾爾奮鬥組織（Campaign for Uyghurs）」、「美國維吾爾協會」，還有一些新興的維吾爾青年組織，配合華盛頓的人權組織與智庫，對國會參眾兩院的議員進行全面的遊說與討論，不斷邀情國務院官員舉辦聽證會。隨者新疆再教育營與人權議題在美國蓬勃發展的多個維吾爾組織，儘管他們與總部位於德國慕尼黑的世維會有著或緊或鬆的合作關係，在可見的將來都是一種兄弟登山，都仍將非常活躍得分進合擊。值得觀察的是，他們對各國政府遊說的能力、募款的基礎、全球宣傳的技巧是否在這幾年有著實的發展？

對於離散在海外的、有家歸不得的維吾爾一般人民，這些維吾爾政治與人權組織，以及世界各國是否能有效地伸出援手給予庇護，予以實質的幫助，其實不無疑問。甚至有一些得到中國經濟上奧援的中東與亞非穆斯林國家，他們完全站在支持中國的立場。就連聚集最多維吾爾族人的土耳其與哈薩克斯坦，他們的表現都陷入某種尷尬兩難的狀態。

中美競爭與對抗的格局似乎已然成形，新疆因素作為其中一個籌碼。可以預期隨著美國總統大選逼近，並隨者中美貿易戰的起伏，將不斷成為中美雙方攻防議題的一部份。制裁對象擴大的趨勢應該難以避免，對於中國電子訊息科技公司的國內與國外業務發展可能受到阻滯，同時制裁的人員應該也會最高到達新疆自治區省級幹部的層級。然而，受苦受難的維吾爾族人在這個過程中會否得到實質的幫助，還是會被犧牲，仍在未定之數。

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