【Yahoo論壇/劉明德】與事實不符的台灣半總統制

劉明德德國柏林自由大學政治學博士
劉 明德
圖片來源:中央社
圖片來源:中央社

作者為德國柏林自由大學政治學博士

孔子說:「必也正名乎」,為什麼正名這麼重要呢?孔子的解釋很長,他說:「名不正,則言不順;言不順,則事不成;事不成,則禮樂不興;禮樂不興,則刑罰不中;刑罰不中,則民無所措手足。」在我來講,正名之所以必要和重要,即在於正名才能真正解決國家發展問題,否則都只是在外圍繞,徒勞而無功。

那麼,這一次我們要正什麼名呢?正我國的政府體制之名。歷來,所有台灣的政治學教科書都把台灣的政府體制歸類為半總統制或言雙首長制,但這樣的概念使用是不對的。

如何正名?只正核心,不正枝節;只正實,不正虛,否則就會打迷糊仗。我們先來講「制」這個字的意義。「制」有很多意思,但在本文中,就是規定,也就是根據誰的規定、誰說了算。一個國家的行政權力,誰有最終的人事拍版權,就是那個制度。在古代,都是皇帝一個人說了算,因此才說帝制。在現代,「制」有很多類型,例如金家的帝制、伊朗的最高領袖制、沙烏地阿拉伯的王制、美國的總統制、德國的內閣總理制,我們光是從名稱就可以知道,在北韓,金正恩說了算;在伊朗,不是伊朗總統魯哈尼說了算,而是伊朗的最高領袖哈梅內伊說了算;在沙烏地阿拉伯,薩爾曼說了算;在美國,川普說了算;在德國,梅克爾說了算,而不是德國總統…,只有名實相符,「制」這樣的名稱才有意義。那麼,當我們說,台灣是雙首長制或半總統制的時候,這就意味著台灣有兩個人說了算,但這是事實嗎?當然不是。既然不是事實,如何能說台灣是雙首長制?不能。

接下來,我們透過一些實際的案例來證明台灣究竟是什麼制。2000年,阿扁選上總統,任命唐飛當行政院院長,上任不過139天,就因為支持續建核四的立場與阿扁不同而下台,如果唐飛願意執行阿扁的意志,任期當不至於這麼短;又例如衛福部原本考慮從2020年8月起針對健保差額給付醫材訂定收費上限,此舉惹怒醫界,導致總統蔡英文親自出面滅火,她在臉書上說,「會再請行政院長蘇貞昌和陳時中進行研商。」經過蔡英文一句話,政策急轉彎,自費醫材上限政策還沒出生,就死於娘胎。從這兩個例子可以很清楚看到,總統的職權豈止是一些憲法學者所說的外交、國防、國安、兩岸關係。由此也可以證明,台灣並非雙首長制,而是實實在在的總統制,原因是總統有最後的拍板權。

我們可以從另一例子來說明行政院長從來沒有實權,而所有的所謂「實權」不過是總統授權的延伸而已,本身沒有獨立、可以自主的空間。從2000年第一次政黨輪替之後,阿扁任內8年,共經歷了唐飛、張俊雄、游錫堃、謝長廷、蘇貞昌,再回到張俊雄共六任的行政院院長;2008年起,馬英九任內,一樣出現了六任的行政院長:劉兆玄、吳敦義、陳沖、江宜樺、毛治國、張善政,這麼頻繁的行政院院長耗損說明了什麼?能證明台灣是雙首長制嗎?不能,只證明了台灣的行政院長只是總統的首席執行官,一切都要聽總統的,總統可以在必要的時候讓行政院院長下台,而不需要經任何人的同意。固然,行政院長可以提名各部會部長,但是,這些部長的最終任命權,還是取決於總統。

那麼,為什麼法國可以稱為雙首長制,台灣卻不可以呢?原因是法國的總理確實是有實權的,尤其是當國會裡的多數黨與總統分屬不同黨派之時。法國總理的實權體現於只有國會可以撤換總理,總統不能;法國的內閣閣員是對總理負責,而非對總統負責;法國總理雖然是經由法國總統提名,但是,必須經過國會的過半數同意,而台灣的行政院長沒有這份正當性;法國的內閣與總統互不隸屬,而台灣的行政院只是總統的執行機構。

我國的行政院只不過是奉命執行,能夠說這樣的制度是雙首長「制」嗎?教科書該改一改了!

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