【Yahoo論壇／廖元豪】修憲是修繕房子，不是樂高遊戲

《奔騰思潮》授權全文

作者：廖元豪 / 國立政治大學法律學系副教授

「修憲」大戲似乎正要上映，朝野都喊著要修憲。但直至今日，人民似乎還沒看到具體可行的修憲主張。只聽到各種口號此起彼落，好像嘴裡喊「修憲」、「憲改」就很炫。然而，到底「為什麼」要修憲？現在的憲法出了什麼「非修不可」的問題？修改方案是否可行？修改的後果是否利大於弊？這些最起碼的問題開始討論了嗎？

修憲大戲最糟糕的一點，就是空喊憲改，卻沒有具體的「問題意識」：憲法到底哪裡有問題？問題是出在憲法條文或是政治人物？您想裝修或修繕自己的家，一定要先找出問題，並點出需求，才可能開工。是哪一條水管漏水？客廳的地板與牆壁配色不對嗎？…..找出問題與病因，然後才去動手修。誰會沒事說「我就想修房子」，然後叫了水電木工泥水匠一票人來家裡，說「看著辦」？這是小孩玩樂高，堆積木，做模型的遊戲，不是辦正事。

遺憾的是，當前的「修憲」就是這種玩法。政治人物把憲法這個比房屋更嚴肅的國家根本結構當積木來玩。蔡總統在就職演說中，說要成立「修憲委員會」讓憲政制度與時俱進。但先別說修憲不是總統之權限，宣誓恪遵憲法的總統不宜輕談修憲。把立法院當下屬機關似的指指點點也不應該。最嚴重的，她從頭到尾就沒說「修什麼」，就把許多工匠找來家裡準備動工。接著，民進黨與在野黨都一起瞎起鬨說要修憲。這種「先說修憲再找該修的憲法條文」，直如兒戲。連個房子水管都修不好的方法，能修國家根本大法嗎？

如果修憲像是修房屋，那就不是修好玩，修爽的，而應該有嚴肅專業考量。現在朝野滿口說的什麼「廢考監」，至今也都毫無專業論述。除了「世界各國都沒有考監兩院」，以及「考監委員太多浪費民脂民膏」這些廣告口號以外，具體「非廢不可」的問題有點出來嗎？監察院的人事案讓民眾反感，沒錯。那干考試院什麼事？考試院與監察院廢掉，那請問公務人員考試與銓敘等相關權限，是要放在哪裡？在NCC主委都可以被蘇貞昌罵走以後，還有人相信行政院下的「獨立機關」可以確保文官中立嗎？沒有深思熟慮就廢這個廢那個，就好像修繕房屋時，看到一堵牆面很醜，不管三七二十一把它拆了。卻沒顧及「拆了以後」可能影響結構，也忘了先用粉刷讓它變漂亮一點。您不會這樣粗率地對自己的家，難道可以對自己的憲法亂搞嗎？

要修政府組織，當然可以。但是「考監」不能單獨分開來看，建立權責相符的政府體制，才是該思考的問題。以現在的憲政運作來說，如何重新找回制衡的力量，約束如同皇帝一般控制五院的總統，調整失衡的行政立法關係，讓國家真正走回權責相符的制度，使在野制衡的力量可以發揮，這才是修憲真正的重點。考監兩院，或是所謂內閣制總統制的爭議，都必須放在這個架構下來思考才有意義。就此而言，憲政專家大概都同意，監察院與考試院的存廢不是當務之急，立法委員的人數、總統與行政院的分工、立法院對行政院長的同意權…..恐怕還比較有必要。

此外，修憲相當困難。從前光是為了總統直選，處理國民大會與各機關的權限，就必須歷經14年7次修憲，才處理掉一個國民大會。即使聲勢如日中天的李登輝，也無法畢其功於一役。現在要修憲，難度遠遠高於從前：修憲案要交付公投，並且得到九百六十五萬（以2020年總統大選之選舉人總數為參考標準）以上的超高票數支持。回想2018年底公投的經驗，民眾連「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合?」這樣的文字，都難以精確理解，而有許多誤解；那將來要將「廢考監」的修憲案拿出來複決，人民要投票表示意見的，可不是一句「廢除考試院與監察院」的標題，而是繁複配套的一堆修憲條文。如果還加上十八歲投票權等其他議題，除了那些「民進黨說什麼都對」的英粉之外，有幾個人投的下去？

有鑑於此，修憲提案必須有以下二個條件：(1) 目標明確，問題意識清楚，方能讓民眾理解並激起投票意願；(2) 單一主題，讓整個社會在這兩年都能好好地對此案深入討論對話。就此而言，憲法基本權利的規定，與人民生活有密切關係，但有些問題連大法官都無法有效解決（如「既成道路」受害地主，明明受到特別犧牲，但至今無法救濟；婚姻家庭權利與個人性自主的界線等），就可以考慮修憲，或許更能爭取到民眾認同。憲法增修條文第五條有關司法院院長與大法官職位的關係，語焉不詳，實務上產生爭議（總統可否免職司法院長？大法官可否再任？），也是具體存在而應以修憲來釐清的事項。所謂的「國民法官」，需不需要修憲調整憲法第八十條與第八十一條？這些都比「不急」的考試、監察兩院存廢更有通過的可能性。

自從1997年以後，民進黨的「憲改」其實就與他們推動「臺獨」一樣，都是重在修辭、姿態、感覺，而不理會實質內容與可行性。因為他們要爭取的就是「我是改革者」的光環，支持者也僅在乎這種「姿態」。這種「務虛政治」已經戕害了我們的民主政治與專業決策，使得有意義的政策討論愈來愈困難。既然只是玩積木，那就是好玩最重要，憲法尊嚴與結構配套，一點都不重要。面對民進黨把憲法當積木的態度，在野黨若只會起鬨似地跟上，其實還是打不贏這種修辭戰、感覺戰。要贏，不是拿香跟著拜，而是先一步找出「人民在乎」或「實際存在」的問題，走自己的路，才能對人民、對憲法、對臺灣都有真正的貢獻。

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