【Yahoo論壇/廖元豪】蔡英文陳時中都不是帝王,修法才是王道

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作者:廖元豪 / 國立政治大學法學院副教授

新冠狀病毒的疫情逐漸升高,引發國人不安。雖然所有參與防疫的人士,都盡心努力讓臺灣仍維持在相對安全的狀態,但民眾似乎還是懷疑政府「不夠力」。因此,開始有人要求總統發布「緊急命令」。連國民黨新科主席江啟臣與新北市長侯友宜,都在做這種呼籲。可見雖然現在一片「順時鐘」之聲,但不少人還是對目前政府沒信心。同時,這也顯示,對於中央疫情指揮中心所為的某些措施(如:禁止醫護人員與學生出國),是否真有紮實的法律依據,社會仍存有疑問。

為什麼期待緊急命令?因為防疫第一,大家都不希望政府防疫措施被法律綁手綁腳,所以產生了不切實際的期待,想要蔡總統展現雷霆萬鈞的魄力來救臺灣!然而,總統「緊急命令」的功能,在法律上相當有限,我們恐怕不能對它有這麼高的期待。

要知道,「緊急命令」的位階,也只是「法律」而已。在當年,李登輝總統曾發布了九二一震災緊急命令,但內容上其實也都是補足既有法律之不足,並沒有超越憲法體制,侵犯人權的能力。司法院大法官釋字543號解釋就明確指出,總統之緊急命令只是「具有暫時替代或變更法律效力之命令」。也就是說,時間急迫,立法院來不及立法,所以由總統來立法。大法官同時也指出,「立法院如經制定相關因應措施之法律以取代緊急命令之規範內容時,緊急命令應於此範圍內失效」,所以有了法律,緊急命令就要失效了。在法治國家,即使是817萬人選出的總統,也絕無超越憲法的權限。何況緊急命令一旦發布,如果有進一步需要修正或補充之處,難道又要做第二道命令?或是如由行政院補充?蔡總統自己很了解這些麻煩,自我節制也避免走上第一線,所以暫時不考慮發布緊急命令。這是聰明的,也是正確的。

既然緊急命令也只是「法律」,那由佔立法院多數席次的民進黨來發動修法是最妥適的。以「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」(簡稱防治紓困條例)來說,行政院在2月20日提出草案,立法院在2月25日就三讀通過,甚至還可以溯及適用。如果一整個法案都可以這樣火速通過,針對有爭議或有缺失的部分,做小幅修改或增補,有那麼困難嗎?

既有防疫法律最大不足之處,就是防治紓困條例第七條的「空白授權」,無法因應當前政府需要做的許多措施。該條規定「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」,但何謂「需要」?什麼樣的處置是「必要」的?法律本身全無規定。政府沒有其他具體授權,只能勉強抓著這個條文,叫移民署在武漢回臺的國民加註記,限制其回國權利;限制醫護人員出國;又限制所有學生出國。這些措施或許與防疫有關,但同時也嚴重限制了人民的遷徙自由。依憲法第二十三條以及釋憲實務,「空白授權」或「概括條款」至多只能拿來做技術性、細節性的補充規定,絕不容許用以限制人民權利。2002年的釋字 443號解釋就是最相似的例子:限制役男出國的行政命令,僅有法律的空白授權。法律既未明文規定,又沒有「具體明確授權」行政機關得限制人民出國,因此被認定違反憲法而失效。對比之下,防治紓困條例第七條,根本沒有規定「限制出境」這幾個字。故其合法性自會遭到質疑。事實上,政府自己大概也知道這些措施有問題,所以只敢轉由教育部、衛福部來要求管轄範圍的人民遵行,卻無法指示機場、港口的移民署拒絕醫護人員或學生出境。為什麼?因為陳時中不是皇帝,沒有法律依據,做起來都扭扭捏捏欲言又止。

欠缺法律明確依據,不僅侵犯人權,同時也有害防疫。雖然絕大部分民眾應該都會順時鐘,聽從政府的指示,但只要有人堅持要行使「自由」闖出國。那麼移民署也只能放行,不是嗎?張上淳醫師的兒子不就是明顯的例子?那是不是漏洞?如果「限制出國」真的是「必要處置」,那立法院就該趕快修法。

看看美國最近在因應疫情,聯邦與各州政府所發布的各項緊急狀態命令,其實有不少比我國的措施更嚴厲。加州的「限制在家」命令,就是其中一例。然而,正因美國的法制健全,母法對於緊急狀態的定義、範圍,以及政府所能使用的手段,都規範得清楚明確,鉅細靡遺。這時,政府要發動各種措施,也就理直氣壯,無畏指摘。相關機關應該從最近的經驗,迅速整理分析現有法律不足之處,然後由行政院提出草案交由立法院審議通過,在第七條中列舉各種應變措施的類型,就可以讓中央疫情指揮官做得更安心。

防疫或許可以學對岸,但大陸輕忽法治的一面絕對不是我們該學的。立法院修法,是兼顧法治與防疫的雙贏之道,也是執政黨、立院多數黨最負責任的方法。我們不要作夢擁有天縱英明的英王或時中王,我們要嚴謹有效又聰明的法律。

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