【Yahoo論壇/張善政】我們不能有顧面子又顧裡子的軌道建設嗎?

張善政
·前行政院長
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林右昌:基隆輕軌尚未定案 (圖)
圖片來源:中央社

作者為前行政院長

總統蔡英文2016年上任之後,推動前瞻基礎建設計畫,外界一片撻伐之聲。這計畫被認為債留子孫,是大撒幣的綁樁政策,更被諷稱是「錢沾」計畫,主要就是因為內容軌道建設經費比例過高。一來,說軌道是代表前瞻,令人無法瞭解蔡英文心目中「前瞻」是如何定義;二來,這些耗資千百億的建設,都沒有經過該有適當的評估程序,而是完全憑一些政治人物的主觀喜好。反而經過長久評估確有需要、而且正在進行的東部、南迴鐵路幹線提升計畫(雙軌化、電氣化),卻沒有受到青睞,進度沒有因為前瞻計畫而有任何加速。說穿了,不外是因為這些計畫是馬英九政府任內啟動的,即使前瞻計畫加碼促其提早完工,大半也是前朝政府的功勞。前瞻計畫,就是這樣充滿了狹隘的政治算計。

四年後,蔡總統風光連任,號稱因為前瞻基礎建設計畫必須配合產業發展,大幅調高數位、城鄉建設預算,原本佔比最大的軌道建設預算則大幅降低。好奇怪,四年前數位、城鄉建設不是應該就是重點嗎?為什麼要花四年寶貴的時間才能醒悟?數位科技一日千里,陸、韓快速進步,我們虛擲四年光陰,對國家發展造成很難追回的落後。這筆帳要算到誰頭上?

但是客觀來說,把軌道建設經費從前瞻特別預算移到一般公務預算,是正確的作法。其實軌道建設本來就需要花時間好好規劃可行性,而且土地收購、實體建設也需要不少時間。當年為期八年的前瞻計畫一口氣列入這麼多軌道建設,稍有常識的人都知道,這是 Mission Impossible,但只有蔡政府還在作夢。雖然很遺憾蔡總統到第二任才看清事實,但晚一點夢醒,總比永遠不醒好。蔡政府體認現實,知過能改,值得給予正面評價。

諷刺的是,這樣預算的調整,反而引起許多縣市的顧慮。前瞻計畫當初既然飽受批評,為何現在調整,反而引起一些地方政府疑慮呢?這就必須好好由軌道建設的特質來說。

台灣的軌道建設,從高鐵、台鐵、北捷到高捷等,無一不是極大的財務挑戰。尤其高鐵經驗,給我們很深的教訓。

高鐵自始標榜世界最大BOT案,政府可以零出資。但因為有著非常重的建設投資折舊,所以即便現金流沒有太大問題,但帳面上一直處於虧損狀態。這是高鐵曾經面臨財務危機的原因,也是所有軌道建設都要面臨的挑戰。是毛治國擔任院長時候擬出對策,拉長折舊攤提年限、減資再增資,讓高鐵現在成為台灣唯一一個財務比較健康的軌道建設。但是現在政府變成是高鐵最大股東,當年我們自傲的「世界最大BOT案」已經破滅。顯見當初財務規劃,包括攤提年限、載客量預估,都是很有問題的。除此以外,當初把多數高鐵車站建在都會區以外,希望藉車站帶動附近新區域發展,也是過度理想的虛幻目標。檢視目前的所有的高鐵車站,除了桃園、新竹是受惠於鄰近區域自然發展而逐漸繁榮外,從苗栗、台中一路到嘉義、台南,高鐵車站旁邊仍然是大片荒煙蔓草,高鐵車站並沒有帶動區域的土地開發。

有了高鐵這個寶貴經驗與教訓,我們軌道建設應該更謹慎從事。但是蔡政府即使到現在,也還沒有學乖。

台鐵虧損是眾所皆知的事,但政府多年來一直不接受票價調整,財務除了折舊費用,還有龐大的退休人事負擔。搭乘人數最多的北捷,一樣也是處於盈虧邊緣,近日更因為受疫情衝擊,4個月虧損11億,已向中央申請紓困。其實,北捷之所以能免除大幅虧損的命運,是靠受惠於台北都會區經濟繁榮帶來的豐富業外收入。其實香港捷運也是一樣,載客量遠高於台北,但是要不是有土地開發的業外收入,一樣虧損。所以區域發展是軌道建設非常重要的前提!

再來看高雄捷運,載客量一直低迷,一列車只有3節,大概是世界上最短的捷運列車。高捷更曾經瀕臨破產邊緣,後來是因為把資產移撥給高雄市政府,折舊不列帳在高捷,才免於破產命運。說穿了,這是玩弄數字遊戲,並沒有解決財務問題。高雄輕軌更是不用提,門口羅雀。當年在馬英九政府時期,就有內閣閣員建議馬總統不要給高雄這筆經費,但馬總統當時因為要展現不分藍綠的施政格局,還是支持了高雄輕軌的興建。

如果北捷財務勉強處於盈虧邊緣,高捷多年慘淡經營,那麼其他地方的軌道建設,有沒有機會達到財務平衡,答案其實很清楚。軌道到底是當成政府對公共建設的投資,或看成事業經營(未來要回本),政府一直沒有定位清楚。若是要談賺錢的話,那台灣的軌道建設真的是全都不及格。

儘管虧本,但軌道建設實在太重要了,不可能完全不做,但必須引進不同的思維。軌道建設應該要配合完整的區域開發計畫,是帶動區域繁榮的重要因素,但不能是唯一因素。這不是說一定要先有區域繁榮才有建設軌道,那就落入蔣經國當年十大建設所說「今天不做、明天後悔」。而是區域計畫與軌道建設可以同步進行,但是不能沒有區域計畫,只有軌道建設。如此軌道建設的財務也有健全的可能。

舉例而言,如果好好規劃國境之南-屏東的觀光,以墾丁帶動屏南整體觀光藍圖,解決遊客從高雄到墾丁的不便,台鐵南延至恆春就是一個有發展潛力的軌道建設。

再以基隆輕軌為例,2020年蔡總統競選連任時大開支票要建基隆輕軌,但事實上基隆河廊道已經沒有地可以再建新軌道(除非地下化),必須跟台鐵共用。如此勢必會排擠台鐵班次,更有近日新聞提到台鐵基隆站可能會因讓位給輕軌而必須裁撤,引起居民反彈。基隆市長林右昌只好說,一定會徵詢居民的意見再決定。當初開支票的蔡總統,應聲附和的林右昌,都是政治掛帥,導致今天這個困局。

其實馬英九政府時期曾有意要建基隆捷運,但是後來因為擔心會造成龐大財務負擔而作罷,這是今天基隆輕軌變成選項的原因,是「沒有魚、蝦也好」的邏輯。但是若做一個民調,基隆地區居民當然會想要捷運、不要輕軌。畢竟二者服務水準差很多!

以前因為基隆河谷逢颱風大雨會淹水,所以沿河土地只能做貨櫃場的低價值運用。但後來做了圓山子分洪隧道,基隆河洪水可經由隧道直接由瑞濱附近海岸排到海裡,汐止到八堵的基隆河谷不再淹水。可惜政府卻未能利用這個大利多來規劃基隆河谷的新面貌,讓員山子分洪的效益進一步發揮。當務之急,國土計畫應針對台北到基隆河谷的開發重新檢討,做一些工商、住宅的高價值使用。當基隆河谷成為高價的地段,台北到基隆才會連起來一起繁榮、帶動人流和經濟發展,才撐得起台北到基隆軌道建設(捷運)的財務。換言之,先有好的區域規劃讓地方繁榮,軌道建設才能發揮效益,但不是靠軌道建設的單一因素就想帶動區域發展。

政府將此期前瞻基礎建設計畫中軌道建設比重大幅降低,對於國民黨來說有些尷尬。過去杯葛前瞻計畫,批評是大灑錢,但編列這筆經費後現在要刪減,縣市長現在又跳出來希望這筆經費不要移走,這個心態其實很不健康。

現在把軌道建設經費從特別預算移到公務預算中後,未來要有任何軌道建設,除中央出錢外,地方政府也要出自籌款。如此可以讓我們不要債留子孫,地方政府也可以好好面對現實,真正用「前瞻眼光」去盤點到底哪一些軌道建設可行,更要有責任先好好規劃區域發展。過去上樑不正下樑歪,上面大灑錢規劃不切實際的軌道建設,下面的地方政府也覺得這筆錢不要白不要,忽略了區域規劃要先行的配套。

這次前瞻計畫軌道預算調整沒有贏家。民進黨政府輸了面子,證明當初四年前被批不切實際的計畫的確是空中樓閣,今天才終於體認這個道理;地方政府則輸了裡子,原本希望中央給錢,地方不用出錢,就有軌道建設。但若地方政府若有前瞻眼光,能端出好的區域規劃出地方繁榮遠景,中央當然要支持可以有健康財務的軌道建設,既贏面子、又贏裡子。

這才是睿智政治的格局!

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