【Yahoo論壇/張登及】聯合國安理會五強峰會:國際秩序下墜的減速器?

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《奔騰思潮》授權全文

作者:張登及 / 臺灣大學政治學系教授

冷戰結束後的國際情勢正在經歷劇烈轉變。包括筆者在內,多數觀察者大致同意,二戰以來的國際秩序正逐漸解體。其主要原因之一(但不限於)當是現行國際秩序的基礎權力分布正在移轉,其次則是這一基礎之上的制度與理念的崩壞。而新冠疫情又為這個移轉增加了激情、恐懼和戲劇性。

美中俄大三角仍在作用

在這幕學者與戰略家稱為「自由落體」、「秩序身陷火海」的過程中,最近出現兩個不算太小的發展,但在臺灣所受到的關注都很少。兩件事都涉及了秩序大三角:美、中、俄。其一是中美外長夏威夷「對話」。其二是俄羅斯總統普京在美國知名刊物《國家利益》發表專文,呼籲今秋召開聯合國安理會五強(常)峰會,並稱已大致獲得五強的支持。從臺灣「切身利益」考慮,關注美國前國安顧問波頓(John Bolton)出版的痛批川普總統的回憶錄,聲量遠比上述兩件事大很多。主張臺灣應該同時對美、中「避險」(hedging)的,紛紛引波頓為證,強調川普沒原則。而主張臺灣應該向美「一邊倒」的,則忙不迭地提醒不能把「親美」等於無條件「擁護川普」,川普並不代表所有進步價值。但是中美外長夏威夷會談和未來可能出現的五強峰會,是不是也是華府沒原則的證據?筆者認為這樣說,對共和黨團隊相當不公。

國際關係雖然不是由「結構」(主要特徵是大國軍事和經濟權力分布)命定論地決定,但只要不是單極凝固成為「帝國」,結構對各國的選擇就仍有強大的約束和引導作用。蘇聯/俄國固然是最赤裸地遵循此道的「現實政治」(realpolitik)宗師,當年仍想叱剎歐亞的戴高樂、與在大西洋兩岸左右逢源的邱吉爾也不遑多讓。美國雖有地緣政治的天眷,得以在「孤立」和「善霸」間進退,但「山巔之城」(city upon a hill)裡,處處依舊有著「紙牌屋」的陰影。老牌四強如此,「踐行有中國特色義利觀」的北京,又怎會例外?

龐楊對話:新冷戰與打牌並行不悖

美國國務卿龐佩奧與中共中央政治局委員、外事工作委員會秘書長(兼辦公室主任)楊潔箎於6月16日至17日在夏威夷希卡姆空軍基地(Hickam Air Force Base)舉行兩天「對話」。此次會談前,中美關係急遽惡化,可謂到達了建交以來最低點。龐佩奧出身中情局,知遇於川普總統,對敵友都是硬派作風,個人更是以辛辣批判大陸新冠疫情聞名,也遭中國外交部多位發言人公開譏諷、反擊,其個人對華觀感不難想見。楊潔箎1983年即派任美國,至2001年升任至駐美大使,2007年任外長。由於名字「箎」字帶虎卻也受「竹」的節制,西人暱稱楊為Tiger,是老牌美國通,作風剛柔兼具。龐楊這一組合,現場氣氛估計是龐攻楊守;但論籌碼,則各有優勢。

龐楊會前,中美都相當低調。3月16日龐楊曾通電,結果不歡而散,但需要就事論事,見面似乎毫無違和。整三個月後(6月16日)兩人竟「共進晚餐」,次日又談了七小時(不知是否包括工作午餐),合計相處了近10小時,對龐卿而言,尤其不容易。畢竟去年美朝河內峰會也談了兩天,但川金總共只談了約5-6小時。到目前中美雙方公開的資訊看,龐楊這樣長的交流不可能只是冷戰當年「華沙大使級會談」的各說各話甚至罵架。何況美蘇冷戰高峰時,仍舊可以在古巴與土耳其間「打飛彈牌」。

朝鮮半島局勢是優先議題

新聞顯示,龐楊會雙方正式與談的隨員(不含各自翻譯兼紀錄的兩位女士),美方是曾主責北韓事務的副國務卿畢根(Stephen Biegun)與亞太事務助卿史達偉(David Stilwell)兩人;中方也是兩人,分別是曾任美大司司長的副外長鄭澤光,與駐美大使崔天凱。筆者推測,疫情以來美中紛爭多不勝數,舉凡疫源陰謀論、貿易協議破局、封殺華為5G、中資可能在美下市、取消學生簽證與逮捕華裔專家、南海與臺海軍事對峙、香港國安法問題、甚至加上最近似乎有利美國的中印邊界兩軍投石棍棒戰,美中新冷戰已到「寒氣逼人」的「寒戰」境地,川普總統也放話稱隨時做好兩國「全面切斷關係」的準備。那麼為何還需低調地安排「兩天」實打實的老手會面?上面這些問題一定都在幾近十小時對話的清單上,但什麼才是促使面對面的重點?

筆者大膽判斷,排序第一的不是新冠、香港、或臺灣,而是朝鮮半島。半島局勢表面上是金正恩對美「絕望」轉趨強硬,先敲打韓國,深一層看是北韓政局恐有變化,向外界釋放「強烈訊號」,也可能提出新的重要要求。稍有不慎,半島危機難保不會搶在臺海問題前面引爆,美國自然認為對北韓影響較大的北京應該「負責」。中朝關係如同北韓疫情,目前仍舊撲朔迷離。但北京不會平白「連坐」,必會提出自己的立場與戰略主張。

排序第二的,應該是中方如何履行貿易協議的問題。從會後北京發布的新聞說雙方仍要「認真落實兩國元首達成的共識」,顯示貿易協議還沒完全毀棄。至於川普在中美外長對話之際簽署「2020年維吾爾人權政策法案」,有評論認為是施壓中方,其實想太多。該法5月14日在參院閃電過關後,眾院通過就只是時間問題,與半島局勢和龐楊對話沒有關係。

五強峰會:俄國爭取樞紐?

俄國是亞洲大國,絕不可能自外於中印衝突與半島局勢。有關香港國安法,俄外長拉夫羅夫(Sergey Lavrov)早已表明支持北京反對美國干涉內政。6月23日由俄方輪值擔任主席的「俄中印三國外長對話」即將召開,目前莫斯科對中印衝突僅表示「關切」與「憂慮」。俄中印三方同時有上合、金磚等多個機制,俄方不會放棄爭取三角樞紐的機會。

此外,普京總統早在今年1月出席在以色列舉行的「奧茲維辛集中營解放75周年」(75th anniversary of the liberation of Auschwitz)與「世界大屠殺論壇」(World Holocaust Forum)時,就提出五強峰會的主張。當時新冠疫情僅在中國大陸爆發,武漢才剛封城,美中也才剛簽署貿易協議,還沒有上演疫情究責大戰,但國際秩序已經搖搖欲墜。該論壇是不小的場面,包括普京、馬克宏與美國副總統彭斯等40國首腦出席。五強峰會之議,當場獲得法國總統馬克宏的附議,中方稍後由外交部發言人表態支持。至5月6日俄國總統新聞秘書佩斯科夫(Dmitry Peskov)宣布,五強原則同意出席,地點與其他工作仍在籌備,此時中國大陸疫情已受控制,美歐疫情嚴重,美中關係幾乎是天天跌停。

二戰的教訓恐無法阻止國際秩序下墜

6月18日普京再度呼籲盡速召開峰會,同步發表《二次大戰75周年的真正教訓》(The Real Lessons of the 75 Anniversary of World War II)專文,此時美國已處於佛洛伊德(George Floyd)事件種族風暴,新冠確診仍日增3萬例以上,川普在民調普遍落後,加上中印加勒萬河谷衝突與北韓炸毀兩韓聯絡辦公室,大國「寒戰」的火藥可能瞬間轉為熱戰,僅有「龐楊對話」,恐怕效果的確非常有限。

普京專文除了花大篇幅反駁當前歐洲(特別是也曾參加分割捷克的波蘭)右翼勢力企圖抹煞蘇軍抗德、批判推崇「納粹同謀者」(Nazi collaborators)的潮流外,特別強調「慕尼黑的背叛」(the Munich Betrayal)中,企圖犧牲特定大國利益的後果與錯誤。至於「德蘇互不侵犯條約」,一來是西方謀劃卸責德蘇戰爭所致(他質疑西方國家仍有未解密的對德密件),二來最高蘇維埃也已在1989年決議否定該約代表蘇聯人民的意志。

普京的論證當然是為蘇聯/俄國立場辯護,維護俄國的利益。但他解釋設計聯合國安理會以改進國聯問題,避免理念不同的大國直接訴諸戰爭(否決權是這些核強國除了戰爭外的另一選項),仍有一定的說服力。這位權力平衡的大師希望各大國不要像二戰前的列強那樣精明計算、圖謀乘亂勝出,應該謹記歷史教訓與共同責任,為戰疫、軍控、反恐、氣候變遷、資訊安全、區域危機提出「協調行動」(concerted action),尤其不應使全球經濟發展成為國際鬥爭的人質。然而就算不「以人廢言」,由普京提倡,還是會使習慣西方主流論述的讀者覺得古怪。

從核武、電算機、網路到基因改造、人工智慧,人類世(anthropocene)已經又為看似廉價的和平增加了許多新的血滴子。普京所謂「國聯的失敗」、「慕尼黑的背叛」,恐怕更快就要從「歷史」與「事實」中消失。五強峰會即便勉強成行,即便勝過懷舊,恐怕也只是現行秩序下墜的減速器。能夠避免半島變成巴爾幹,不使南越變成捷克,已是萬幸。

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