【Yahoo論壇/王信】廢監院應同時考慮國會兩院制

王信
·律師
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就任監察院長 陳菊:這是人生最後公職 (圖)
圖片來源:中央社

作者為律師

近日廢除監察院議題正式搬上檯面,陳菊院長期許自己是最後一任監察院長。我國要從五權憲法朝向美國的三權分立,廢掉監察院,相信多數人心裡都贊成。但將監察、糾舉彈劾百官之權交給立法委員的同時,我們應考慮歐美的國會兩院制,將立法院拆分為參、眾兩院,以便交叉制衡。

監察院職司彈劾、糾舉、糾正、審計。彈劾可將文武百官移送公務員懲戒(刑事送院檢);糾舉是舉報公務員違法失職給該員的上級處理;糾正則針對行政院的違法失職。2019年監察院共通過18件彈劾、173次糾正,並建議檢討修正60項法規。29位監委粗略地平均,一位委員一年業績(18+173+60)/ 29 = 8.6 件案子(最高法院民事法官2018年平均年結188案,最高法院法官也是可以和監委比資歷的極資深法官)。

監察權是對官員的監察、行政問責權,如果廢除監察院,監察權不應該併給檢察官。因為監察權同時也監察司法行政(可監察司法人員有沒有翹班,不可監察法律見解),不能自己監察自己,且司法不介入政治責任判斷,所以監察權只能歸屬給國會。

美國國會議員同時擁有立法權與監察權,但他們的立法權只有一半,採用參、眾兩院相互制衡。當今文明國家,美、英、日、法、德、加、義、澳,全部都是國會兩院制(註一)。參議院通過的案子拿來眾議院表決,眾議院的拿去參議院表決,所有法律均需兩院通過才算通過。立法監察雖在一身,但只有半個立法權,交互檢查對方有沒有搞鬼。

民主政治看重權力制衡,立法監察在一身的一院制立委將成權力大怪獸。以本次SOGO立委收賄案來看,如果立法監察在一身,對不聽話的官員直接糾彈讓你打報告退休,其威嚇力比用預算威脅又大了許多。跨黨派均有立委涉案,要單一國會自我糾彈顯有困難。等於可以立法,可以監察文武百官,可以彈劾法官、檢察官、調查局,球員兼裁判天下無敵。

解決之道是把立法院拆成參議院、眾議院,彼此審核、彼此彈劾。分拆的方式、參眾兩院權力分配還需要詳細討論集思廣議。也許可以政黨不分區當參院;區域立委是眾院?還是應該像美國區分縣市代表和人口比例代表?(註二)

國會兩院制的缺點是立法效率較一院制緩慢。效率與權力制衡本來就是天然對抗關係,端視我國國民更重視權力制衡還是立法效率?專制效率最高,要拆屋要建設要槍決還是犬決?都憑領導一句話。七大工業國(G7)全數捨棄效率,選擇了權力制衡的國會兩院制。

單一立法監察一體的國會無人可制,恐會出現真正的竊國大盜。廢除監院要有配套,我們應同時考慮國會兩院制。

● 註一:國會兩院制將國會分為參議院、眾議院或上議院、下議院。

日本的參議院本是貴族院,由天皇家族、朝廷公卿、幕末大名等華族(例如德川家康、島津義弘的子孫)、帝國學士院(相當於中研院士)、高額納稅人等組成,並非民選。二戰後麥克阿瑟統治日本,本要廢除貴族院僅保留眾議院一院制,遭到強烈抗議,最後將貴族院改為人民選出的參議院。

我國以往的監察委員、國大代表是萬年不改選的中國法統民意代表。1992年監委改由總統提名,不再是民意代表;2000年國民大會改為非常設任務型國大,2005年廢除。我國國民大會專職修憲,我國的國大與立法院,並非美國式複核法案的國會兩院制。

● 註二:美國的參院是各州兩位代表,眾院是人口比例代表。參議員50*2僅有100位,任期六年,每隔兩年改選約三分之一。眾議員435位,任期兩年。

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