【Yahoo論壇/紀和均】天黑黑或不來電的法律爭議:環保署有權撤銷臺中市環保局處分嗎?

奔騰 思潮
資料照片:中央社
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《奔騰思潮》授權全文

作者:紀和均 / 銘傳大學公共事務學系助理教授

行政院環保署突然撤銷臺中市「廢止中火操作許可」的處分,引起軒然大波。環保署這樣做,合法嗎?這是維護了臺電的權益,還是犧牲了臺中市民享受清新空氣的權利?臺中市作為地方自治團體,中央主管機關能介入到什麼地步?

臺中火力發廠為我國最大的火力發電廠,也是最大的單一發電廠,共有10部燃煤機組與4部燃氣機組,裝置容量達578萬瓩,107年共產生電力372億度,1天的碳排放量高達14萬公頓,係我國最大的固定空氣污染源。

針對是否要犧牲空氣品質,以維持基本的電力供應,即為公益衡量上的重要爭議。

2月25日,環保署以行政程序法第117條第1項為法律依據,撤銷臺中市政府環保局於108年12月間,三次以臺電公司之臺中火力發電廠(以下簡稱為中火電廠)違反空氣污染防制法為由告發,並於最後廢止2號機及3號機發電機組操作許可證及生煤使用許可證之負擔處分。而環保署的理由有三點:第一、中火電廠內的10部燃煤機組於106年,均取得臺中市政府環保局核發的操作許可證,每部機組的生煤年使用量是210萬公噸,總共是2100萬公噸,106年11月核發操作許可證時,有附帶要求全廠生煤使用量需「1,600萬公噸或4年內減少四成」。即使用比較嚴格條件 「4年內減少四成」,2,100萬公噸減四成,應為1,260萬公噸。臺中市政府環保局前三次處分中火電廠生煤使用數分別為1,191萬、1,217萬及1,231萬公噸,都不到1,260萬公噸;同時,生煤用量計算起訖時間,並非以同一年度全年;第二、臺中市政府環保局於108年11月19日核發許可證內容,逕將「108年1月26日至109年1月25日全廠生煤年使用量不得超過1104萬噸…」等非屬中火原申請項目內容,自行載入許可證之燃料用量規定備註欄中。違反固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法」第31條審查範圍不得及於申請項目或內容以外之事項,以及違反同管理辦法第42條審核機關不得以任何形式之處分增加法規所未明定之義務等規定;第三、臺中市政府環保局以「誤繕」為由,要求變更原操作許可證之規範內容,要求中火電廠,提早一年達到滅少全廠生煤使用量40%,導致臺電公司應變不及,有違信賴保護原則。

深究環保署撤銷臺中市政府環保局原行政處分,似有三點適用法律上的違誤:

第一點,臺中市政府環保局的上級機關是臺中市政府,不是行政院環保署。

在本案中,臺中市政府環保局為廢止中火電廠2號機與3號機之操作許可證之原處分機關。為儘早排除違法的行政處分,所以,我國訴願制度學習歐陸法中的行政自我審查制度。由原處分機關的上級監督機關來審議原行政處分是不是不適當或不合法?又為了保障地方自治團體,例如:直轄市、縣市的自治權,所以,直轄市政府或縣市政府有權直接監督下級之行政機關,例如:局、處、所等等。透過訴願決定撤銷下級行政機關違法行政處分。依照訴願法第4條第4款:「不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者,向直轄市政府提起訴願」

因此,應該是臺中市政府為法定訴願管轄權機關,得以審查臺中市政府環保局的操作許可證廢止處分是否不適當或不合法?環保署雖為空氣污染防制法的中央主管機關,但是依然不得自行變更法定訴願管轄權,越過臺中市政府,直接撤銷原處分。

第二點,行政程序法第117條不是環保署逕行介入的適當法律依據。

仔細分析,環保署應該是認定自己是行政程序法第117條本文中的「上級機關」。此處的「上級機關」,通說係指上級有監督權之機關。空氣污染防制為中央與地方互相合作的公共事務,地方制度法第18條第9款將直轄市環境保護事務劃歸直轄市之自治事項;空氣污染防制法第2條明定,該法所稱主管機關,在中央為行政院環境保護署,在直轄市為直轄市政府。因此,針對臺中市行政區域內的空氣污染防制事項,實屬臺中市無誤。臺中市政府組織自治條例第2條明訂:「臺中市政府(以下簡稱本府)辦理本市自治事項並執行中央政府委辦事項。」同自治條例第6條第1項規定臺中市政府得設立臺中市政府環保局;臺中市政府環境保護局組織規程第2條規定臺中市環保局置局長,承市長之命,綜理局務,並指揮監督所屬機關及員工。

綜上各項規定所知,臺中市政府環保局的上級監督機關,實為臺中市政府;換句話說,要適用行政程序法第117條本文中的「上級機關」,撤銷臺中市政府環保局的違法行政處分,僅臺中市政府具有資格。環保署如何能越過臺中市政府,直接飛越撤銷,法理上必須重新檢討。或有人主張行政院環境保護署組織條例第3條規定:「本署就主管事務,對於直轄市、縣 (市) 政府之命令或處分,認為有違背法令或逾越權限,或應執行法令而不執行者,得報請行政院停止、撤銷或處理之。但情事緊急時,本署得發布署令先行停止、撤銷或處理之。」

從條文內容可知,環保署縱然認為直轄市、縣(市)政府的行政命令或行政處分有違法之虞,也應先報請行政院來處理;因為行政院才是直轄市政府、縣(市)政府的上級監督機關;即使訴願法第4條第5款強調:不服直轄市政府之行政處分者,向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願,但上級訴願機關係被動地審查下級機關的行政處分,也沒有改變原本的行政層級監督機制。同時,參照訴願法第79條第2項,為了保障地方自治團體的自治權,上級訴願機關對於直轄市政府的行政處分,只得從事合法性審查,不及於適當性審查。白話地講,只可以考核符不符合法律規定,若是符合法律規定,為了使直轄市可以因地致宜,就算事情有更好的解決方式,也該肯定直轄市的作法。此外,廢止中火電廠2號機與3號機的操作許可證,似乎也沒有立即造成我國電力供應發生危機,不符合「情事緊急」的條件設定。

第三點,中火電廠的信賴利益保護與中部地區空氣品質公益之間的衡量。

原本中火電廠可以有四年期限去達成減少40%生煤使用量,臺中市政府環保局竟用「誤繕」為由,直接改變原先操作許可證的內容,確實令人垢病,但是考量到國人呼吸道疾病日益嚴重,特別是肺癌已連續9年是國人癌症死亡原因的首位,以誤繕為由,或許有必要澄清,卻不該忽視維護全體國人健康的重大公益。不因小利而失大義。環保署的利益權衡,似乎對「環保」利益太過忽視?

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