【Yahoo論壇/陳一新】從台北法案內容調整看美中台關係

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最近,美國聯邦參議院外交關係委員會9月25日審議「台北法案」(TAIPEI Act)時,以口頭無異義表決方式通過,我國朝野都對美方此舉,深表感謝,期待參眾兩院院會通過並呈送川普總統簽署後,可以進一步協助我國,對抗中國大陸的外交壓力。不過,一旦「台北法案」正式通過,我國可能會大失所望,因爲參院外委會通過的版本與原始版本不僅在內容上頗有出入,而且更與我國原先的期望相去甚遠。

也許,這正是小國與大國交往必須面對的政治現實。小國對大國常有不成比例的期待,大國卻有自己的全盤戰略考量,通常只會口惠而實不至,小國如果在得到口頭安慰獎之後,仍然需索無度,可能就會在最後弄得灰頭土臉。

參院外委會亞太小組主席賈德納(Cory Gardner)與跨黨派參議員5月23日聯合提出「台北法案」版本,授權行政部門可採取降低外交關係或以減少援助等方式,回應與台斷交的邦交國,並要求美國國務院定期就協助台灣維繫邦交關係及強化與非邦交國關係所做的努力向國會提交報告。

但是,在參院外委會9月25日通過的版本中,前述文字一律刪除,如再經眾議院外交事務委員會與院會一折騰,加上參眾兩院對最後版本內容與文字進行最後協調,恐怕與原始版本的精神會相去更遠。

這當然是國會的立法議事技巧,刪除敏感的文字不僅有助於降低國會中反對的聲浪,更能減少來自行政部門的壓力。參眾兩院的國會議員永遠記得,1999年國會來勢洶洶地提出「台灣安全加強法」(Taiwan Security Enhancement Act),幾乎是要全面取代國會1979年通過的「台灣關係法」(Taiwan Relations Act),由國會包山包海地主導美國的對台政策。一方面不甘心在國會壓力下讓李登輝總統1995年訪美,一方面也覺得國會嚴重侵犯到總統的外交權,柯林頓總統決定全力阻擋該法案的通過,最後終於讓該法案在國會山莊胎死腹中。

自推動「台灣安全加強法」失利之後,參眾兩院的國會議員也學到了一個教訓。那就是盡可能不要將太多內容放在同一個法案之中,而最容易通過的就是將行政部門最難做到的要求

以「化整為零」修正案的方式夾帶在「國防授權法」(National Defense Authorization Act, NDAA) 之下,由於國防預算龐大,行政部門不可能為了一兩個侵權的修正案,而反對整個「國防授權法」。

2017年通過的「2018財政年度國防授權法」(NDAA FY2018)支持美台軍艦互訪的修正案、2018年通過的「2019財政年度國防授權法」(NDAA FY2019)支持美國助台提升不對稱戰力與後備軍人戰力等修正案、2019年通過的「2020財政年度國防授權法」(NDAA FY2020)支持美國邀請我國參加「環太演習」與支持美國軍艦通過台灣海峽等修正案,都屬於國會運用立法議事技巧,讓一些修正案順利夾帶在「國防授權法」之下並獲得總統簽署的成功案例。其中,支持美台軍艦互訪的修正案還引發中國大陸駐美公使張克新的強烈反彈,揚言「美艦停靠高雄港之日,就是我軍解放台灣之日」。

雖然華府無懼於北京的恫嚇,但是除非有必要,美國不會無端派美艦停靠高雄港,擴大美中矛盾,激化美中衝突。儘管美國國會不斷通過反中、友台的修正案,川普也行禮如儀地一一簽署 ; 但到目前為止,總統一個也沒拿出來用過。

同樣地,國會2018年通過鼓勵美台官員互訪的「台灣旅行法」(Taiwan Travel Act)、2018年底通過鼓勵美助台參加國際組織與對台軍售常態化的「亞洲再保證倡議法」(Asia Reassurance Initiative Act),以及非常可能會在最近通過的「台北法案」,雖然不能說這些法案只是美國府會送給台灣為外交部妝點門面的裝飾品,但卻可以斷言,美國為了維持與中國大陸的關係,是不會輕易運用這些法案讓北京下不了台的。

由此觀之,這些法案與修正案都是行政部門的外交工具,端視川普要不要使用而已。如果不用,平時就是擺設在櫥窗裡面的裝飾品。如果美中關系惡化,他們就是美國對付中國大陸的工具; 如果美中關係改善,他們又再度成為裝飾品。就算台灣不致成為「棄子」,但是可以想見這種滋味一定也不太好受。

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