【Yahoo論壇／陳國祥】這次修憲不要再搞半吊子

作者為資深媒體人

台灣很久沒修憲了，現在蔡總統決定啟動修憲，立法院也成立修憲委員會，準備開動修憲列車。以往幾次修憲都吵得不可開交，關鍵在於執政者和各政黨都唯黨利黨略是尚，鮮少從國家整體發展的宏觀立場著眼，因此憲法越修越凌亂，所導致的憲政制憲也日益荒腔走板。

在蔣介石威權統治時代，修憲主要是為了總統擴權，不惜制訂動員戡亂時期臨時條款，把偏向內閣制的憲法改成總統制，再把總統任期無限制延長，其他戕害民主憲政的修訂所在多有。於是，修憲成為憲政的惡夢。

李登輝時代修憲次數最多。修憲的主要目的是調整中華民國憲法的主權相關規定，以期適應台灣地區的現實需求，同時在總統改為直選之後，憲政體系的運作 進行相對應的調整。但是，由於傾向內閣制的憲法和美國式的總統制存有差異，所修內容淪為一個四不像的憲法，可說是總統制與內閣制的大拼盤，美其名為雙首長制，其實是大總統制，總統有權無責，行政院長有責無權。

這次修憲不能再打馬虎眼，必須在總統直選的前提下，將憲法修成權責相符的體制。目前憲法的最大問題是半吊子，沒有總統制的統領內閣，也沒有內閣制制的議會民主制， 兩邊都沾一點，搞成四不像。長此以往，憲政體制混亂的情狀只會越來越嚴重，甚至為威權統治鋪平道路。

我國總統民選已有六次，中央政府體制未做相對應的調整。在總統直選無法廢除的前提下，不能再保留內閣制的運作型態，而必須改為以民選總統為主軸的體制。美國式的總統制有其優點為，掌握行政大權的總統擁有決斷大權，因此決策效能與行政效率較高，責任集中而清晰，權責相對分明，居於領導中心的元首地位較比較鞏固。總統制也有缺點。因為行政大權賦予總統獨當一面的決策權，導致權力集中，難保總統不會流於專斷。而在三權分立的體制下，行政權與立法權並非一體，立法權及預算議決權屬於國會，若總統與國會多數並非同一政黨，則總統與國會在法案、預算案、人事案上極易相左，總統又無法解散國會，國會不能強迫總統辭職，容易造成政治僵局。如何將總統制的優點極大化，並將其缺點極小化，應是這次修憲的核心任務。

內閣制也有其優點，比如，內閣與議會多數黨員通常屬於同一政黨，內閣提出之法案與預算案易獲得議會通過，政務便於順暢推行。即使在多黨林立下，內閣與議會出現不和諧時，可以經由內閣辭職或解散國會，既可解決僵局，也可反映最新民意。至於其缺點，立法權與行政權結合，違反三權分立的制衡原理，而在多黨林立時，內閣經常更迭，往往影響政府的政策穩定與及政局的安定，有時在無一政黨過半時，小黨往往成為關鍵少數，擁有最後決定權，違反多數決的民主原則。台灣現行憲政體制由於不上不下，所以少見內閣制優點，卻有其缺點。

台灣嚮往法國式雙首長制，總統與總理各享有實權，確實可使權力不致於集中，而在總統與國會多數黨為同一政黨時，政務運作易於順暢。但是，總理執政必須向國會負責，而總理又無權解散國會，反而常由不必向國會負責的總統行使，實在違反權力制衡原理。總統與總理權力來源不一，各擁職權各有權力，故而易造成權責不明現象。台灣的總統與內閣混合制，似乎並未展現雙首長制的優點，卻無法避免其缺點。

台灣的總統已由人民直選，人民一切唯總統是問， 所以只能大踏步前進，邁向貨真價實的總統制，斷無理由再保留內閣制的一些特質，也不必再耽溺於只見其弊不見其利的雙首長制。美國式總統制，雖然制度未必完美，但因具有獨立完整的國會及司法權制衡行政權所以大可避免獨裁總統問題，且效率尚可。

我國憲法的修訂，大體上應比照美國，賦予民選總統實權，將行政權完全歸屬於總統，促使權責完全相符。總統應該主持行政院院會，向國會負責，行政院長不再是現行憲法中的最高行政首長，而是總統的執行長。同時，為加強國會對總統的實質監督及制衡，現有立法權應在預算權、質詢權外，再增加彈劾權、調查權、審計權、決算權、人事同意權，使總統權與國會權得以均衡，並且避免總統獨攬大權不受節制。當然，制衡總統權力也不能使其成為弱勢總統，所以有必要授予否決權，當總統無法苟同國會決議時，可提請國會覆議，若國會以三分之二以上維持原決議，總統才須接受。一個權責相符而又保有高度效率的體制應是這次修憲的不二目標。

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