2032年的台灣還會沿用當前中華民國憲政體制?

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⊙姚孟昌

壹、我的預測

無人能鐵口斷言2032年台灣的國會政黨席次或總統當選是誰。有信心的是2032年的國會組成、總統選舉乃至於大選後的政府重組,必然根據自由民主憲政機制。人民對於多元平等、自由人權與人性尊嚴的追求只會更加堅定。可以確定的是未來十年台灣將持續經歷中國因素所造成的內外動亂、內部人口結構變動以及全球性危機衝擊,政府效能與憲政治理必須更新提升。

那麼在2032年台灣人民還會沿用這部1947年設計制定、1990年後經七度更換局部零件而延壽的憲法?筆者對此甚感懷疑。自由民主憲政體制值得人民守護,永遠堅持。然而,這部中華民國憲法值得人民遵守?

中華民國憲法在1947年於中國南京制定時與台灣人民幾無關聯,憲法的制定過程也非遵照民主程序,先天即欠缺民主正當性。

再者,憲法甫施行即在戒嚴體制下成為具文,權力分立制衡與基本人權保障被凍結扭曲。名為行憲,實則黨國維持門面的假象。

第三,在1990年終止動員戡亂時期之後,未能因應台灣現狀進行全面性憲政改革,反而由國民大會為台灣憲政發展戴上「統一緊箍咒」,僅對憲法進行局部、片斷式修補,未能實事求是。

第四,2005年修憲後創造出的「修憲高門檻」讓憲政違章建築無從更新,已成危樓。

最為致命的是這部憲法未能在法理上確認中華民國與中華人民共和國互不隸屬,因此阻擾台灣國家正常發展,甚至危及國家存續與安全。除非上述憲政痼疾能在未來十年次第解決,否則難以對2032年的台灣政治抱持樂觀。

可喜的是在時間推移下,帶有中國鄉愁或統一幻想的世代凋零殆盡,取代而起的是解嚴後的台灣新世代。制定台灣新憲的契機越加臨近。筆者相信2032年自由民主憲政持續發展的關鍵在於當前的憲政改革。無論透過修憲或制憲進行而來,台灣人民必須擁有一部能夠確立台灣主權獨立、釐明政府分權制衡、滿足人權保障期待以及提升政府效能的憲法。

在2024年、2028年、乃至於2032年的總統大選,人民必然要求各個主要政黨與總統候選人對憲政改革提出具體承諾,政府的憲改作為也將在大選時受到人民檢驗。例如蔡英文總統於2020年就職演說中的承諾以及2021年雙十節演說中提出的四大堅持,能否在未來憲改中被兌現與落實──「四個堅持」是2021年中華民國總統兼民主進步黨主席蔡英文在中華民國110年雙十節大會演講中提出的主張。內容包括:「永遠堅持自由民主的憲政體制」、「堅持中華民國與中華人民共和國互不隸屬」、「堅持主權不容侵犯併吞」、「堅持中華民國台灣的前途,必須遵循全體台灣人民的意志」。

貳、從「法統妄念」與「國家迷思」看當前憲政改革的困境

回顧中華民國憲政史發現的最大驚奇,就是執政者,不論其出身、教育背景、黨派、意識形態等,無不懷抱一統中國、遂行專政的帝王執念。在統治者眼中,法為私用,統治者居於憲法之上,不受拘束。國家雖以民為名,既非民有、亦非民享、更非民治。民主不過是權謀者用來發動內戰、改朝易姓的藉口。憲法可有可無,不過是方便專權者進行統治的手段。

現代民主法治以及權力分立制衡的憲政體制從未被認真看待過。細思1946年在南京舉行的「制憲國民大會」,不過是黨國操縱的工具。1947年憲法施行時,共產黨並不承認這部憲法。行憲不及半載,國民黨主導制定《動員戡亂時期臨時條款》,讓蔣家政權不受憲法約制。

1949年後,國民黨政權更透過「法統」之說在國際主張其中國代表權。在台灣則由不受改選的「萬年國會」為黨國體制背書。憲法中有關人身自由與公平審判的規定效力遠不如統治者筆下一句:「應即槍決可也」。所謂憲法,不過是滿足一人的「妄念」。人民對這部憲法既無感情,更難尊重。

1991年政府廢除《臨時條款》後,台灣人民選出的「第二屆國民大會」著手憲政改革。當時自由派憲政學者間「制憲」與「修憲」差異不在於程序,更非基於「制憲成於力、修憲因於法」的制憲力與修憲力區別。關鍵在於對行使「國民主權」的主體認知不同。

制憲派認為憲法既然是人民所有,當然可為人民重新制定。只要內容符合立憲主義要求,過程遵守民主程序且能反映多數人民意見,制憲並無不可,甚至更可全盤檢討憲政機制。制憲所彰顯的人民自決,有助於確立台灣的法理地位,爭取國際支持。修憲派則擔憂一旦現行憲法廢棄,中華民國的「國家同一性」即受到侵損,不利於未來國家統一。這就是為何在其它國家習以為常的憲政改革模式選擇,在台灣則會成為統獨之爭的原因。

在1991年五月,即將於當年底退職的「萬年國大」著手進行修憲。此次修憲為後來台灣憲政發展施加「緊箍咒」。亦即在不更改憲法本文、不變動五權憲法架構的原則下,後來者僅能以增修方式進行修憲。又在增修前言中明訂:「為因應國家統一前之需要…」形同未來台灣的任何修憲,都是邁向與中國統一前的過渡措施。於是「萬年國大」的老法統雖已逝去,遺留的中華民國憲法神主牌卻仍巍然不動,之後的歷次修憲僅能昭穆有序般地排列在旁,不能動搖這「憲法高祖太宗」的地位。而2005年修憲為修憲程序訂下的「高門檻」,更讓現行憲法進入「石化」狀態。

就算到了2021年歲末,朝野即將在立法院召開「修憲委員會」,當年「萬年國大」在「法統妄念」下捆鎖台灣人民的主權意志「魔咒」威力猶在。民進黨黨版憲改方案仍沿襲「萬年國大」確立的體例。只敢增修,不敢依照各國通例直接修改本文。筆者可以理解執政黨不願憲政改革陷入統獨爭議,只是這份游移反映的是現行憲法上的「國家迷思」─「我的國,究竟是哪個國?」

參、促成人民透過自決原則進行憲改的因素

憲法是人民主權意志的呈現,憲政發展必須符合國家的需要。討論憲政改革不能悖離人民的政治經驗。對於一群長期處於資訊封閉、黨國不分、惑於追求國族統一、欠缺多元開放與政治自由環境的人民,不可能期待他們能成為自由憲政秩序的肇建者與維護者。

在2000年第一次政黨輪替之前,台灣人民少有作為國家主權者的自覺。憲政發展由政府與政黨強力主導,選民只能成為被動員的對象。2005年後,憲法修改形同石化之後,憲政變遷只能仰賴憲政慣例與大法官解釋,人民看待憲法更為疏離。想要在朝野惡鬥下形成穩定且正向的憲政慣例如緣木求魚。

司法解釋僅能處理個案中權利保障與機關職權衝突的憲政問題,大法官無法解決被歸類為「統治行為」或「涉及政治高權問題」,諸如領土疆域、台灣與中國所簽訂協定的性質與效力、行政院與立法院間權力衝突僵局、監察院與考試院職權歸屬等。更重要的台灣國家定位問題以及民主防衛機制建立,更不是欠缺直接民主基礎的大法官所能決定的。

1990年代時發動憲改的因素,到了2032年時會有哪些改變?若以2021年的現在作為觀察點,有幾個重要因素值得關注。

1、根據「政治大學選舉研究中心重要政治態度分佈趨勢圖」中有關「臺灣民眾臺灣人/中國人認同趨勢分佈(1992年06月~2021年06月)」,在1992年台灣人2080萬人口,民調中認同自己是台灣人者17.6%;認同自己為中國人者25.5%;認同自己是中國人也是台灣人者46.4%。根據同一機構作成之「臺灣民眾統獨立場趨勢分佈(1994年12月~2021年06月)」,1994年底偏獨立或儘速獨立者為11.1%;偏統一或儘速統一者為20%;永遠維持現狀與維持現狀再做決定者48.3%。

在2021年6月台灣人2350萬人口,民調中認同自己是台灣人者63.3%;認同自己為中國人者2.7%;認同自己是中國人也是台灣人者為31.4%。同時,偏獨立或儘速獨立為31.5%;偏統一或儘速統一為7.2%;永遠維持現狀與維持現狀再做決定為55.7%。可見,1990年代初的增修條款支持者在30年後已有劇烈改變。面對人民國家認同的轉變,現行憲法體制的合理性越來越會受到質疑。

2、現代憲法正當性應建立在人民明確認可之上。1990年開始的七次修憲中,第一次修憲是由「第一屆國大」所為。第五次修憲則因國民大會濫權違反民主憲政原理,被大法官宣告違憲。最後一次修憲廢除國民大會,將修憲案複決權交由人民行使。只是台灣人民從未透過直接民權方式認可這部憲法。

2005年由人民投票授權政黨依照比例代表方式選出「任務型國民大會代表」,進行最後一次修憲。當年投票率僅約23%,創下歷史新低。贊成修憲的政黨總得票數僅有322萬。這同意票數遠遠落後迄今16次全國性公投中的15次(僅僅勝過2008年1月公投第四案「反貪腐」的同意票 230萬)。最需要民意基礎的憲法修正,卻是以最低同意票數完成,何等荒謬!而這次最少人民支持的修憲卻創造出世界少見的高複決門檻。

在2021年的今天,除非修憲案能取得超過965萬票的同意票,才能複決通過。若說,非透過修憲程序高門檻不能維持剛性憲法。2005年國民黨與民進黨聯手進行的修憲,乃是超越各國柔性憲法之最,結果是建立一部各國無法超越的剛性憲法。其中的邏輯一致性令人費解。

3、在當前台灣選民結構中,超過500萬人是在2005年後才取得投票權,佔選民比例超過27%。10年後的2032年,預計又有220萬人加入選民行列之中,佔全體選民比例已經超過4成(根據《內政統計年報》,內政部戶政司,人口金字塔,2021年4月)。若憲法從未修定,屆時恐難說服選民大眾支持這部憲法。

4、在2021年的東京奧運上,國人一來欣喜於台灣健兒的優異表現,卻也對於奧運代表隊的旗、歌與名稱深感沮喪。台灣正名的呼籲再起。正名問題在2024年的巴黎奧運必然再被提出,之後還有2028年洛杉磯奧運會、2032年的布里斯本奧運會。政府必須回應人民期盼,訴請國際正視「中華台北」模式的錯謬。

5、當聯合國以及其相關機構誤解第2758號決議拒絕台灣加入的問題已為國際社會重視,憲法增修條文卻仍以「自由地區」稱呼台灣,以所謂之「大陸地區」稱呼中華人民共和國,豈不讓支持台灣主權獨立的友邦錯愕噤言?更坐實中國認定兩岸問題是中國內戰的延續、他國不得干預的說法?面對中國併吞野心日熾,台灣如何確認國家主權領土範圍,並且與友邦謀求共同防衛?有關「國家正常化」問題已經不是政治口號,而是迫在眉睫的存亡問題。

6、更要緊的是如何讓這部憲法成為「我們的憲法」?若要台灣人民衷心珍視且願挺身捍衛憲法所彰顯的多元價值與自由民主,這部憲法必須與人民有生命聯結,就如法國童書《小王子》中的小王子與玫瑰一般。三十年來台灣民主化的成就之一,就在於促成民間社會力量的釋放與深化。

如今,活潑且積極的公民團體遍佈各個領域,他們聯結國內外,既是倡議者也是行動者。在2021年的今天,這種趨勢已蔚然成型,而十年後的2032必然更加沛然大興。公民社會理應成為台灣民主的基石,公民素養的提升則是台灣能否存續與正向發展的關鍵。

肆、結論

當2032年第一響報時鐘聲伴隨滿天絢麗焰火到來時,台灣會成為怎樣的一個國家?那時台灣與中國的關係會是如何?台灣與世界的關係又將如何?筆者既無穿越時間之力,也無預言之能。唯一能確定的是,2032年終將來到。2032年的台灣政治,人民必然擔負更為積極與主動的角色。我們應當努力拋棄不合時宜的舊制度與舊思惟,清爽自在地預備新時代的到來。

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作者為英國倫敦大學法學博士,輔仁大學學士後法律學系專任助理教授,主要領域為憲法與國際法,台灣憲法學會理事、台灣國際法學會理事,長年關切人權議題。

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