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【Yahoo論壇/何展旭】政府恣意圈地 你的權狀原來只是一張廢紙

何展旭
國政基金會司法及法制組召集人
政事觀察站

作者為國政基金會司法及法制組召集人

宜蘭縣代理縣長陳金德。圖/中央社

日前宜蘭縣政府逕自變更登記,收回本屬救國團名下之土地,甚至進一步要撤銷土地上6棟建物的地上權、註銷部分使用執照,並要徵收其地上物,引發譁然。代理縣長陳金德聲稱,這些土地自始自終都是公有土地,縣府只是「依法行政」,是真的在進行轉型正義。然而陳代縣長此番自認義正詞嚴的說法,不但自我矛盾悖離法治,更令人擔心的是,民眾手中的權狀會不會一夕之間悄稍地變成廢紙?

●公權力恣意妄為,不動產登記僅供參考?

眾所周知,土地、房屋等不動產都必須經過地政機關登記,基於「物權公示原則」地政機關必須依照法定程序,將應登記之事項,例如包括土地及建築改良物之標示、所有權及他項權利之取得、設定、喪失及變更等情形記載於登記簿,並且發給當事人權狀。

主管機關辦理土地登記完畢後,該登記便會有公示力、公信力及推定力。《土地法》第37條第1項規定:「土地登記,謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記」、《民法》第758條第1項規定:「不動產物權,依法律行為而取得、設定、喪失及變更者,非經登記,不生效力」,以及《土地法》第43條規定:「依本法所為之登記,有絕對效力」。透過登記制度,不但可以確定權利的歸屬,將權利狀態公示於眾,保障交易安全之外,同時政府也可藉此管理地籍、課徵土地稅賦及推行土地政策。

因此,不動產登記制度不僅在保障人民之財產權並維護交易安全,更重要目的在彰顯政府公信力,倘若登記制度有所疏漏或欠缺,甚至遭到破壞,不僅人民權益受損,也將重創政府威信。

由於土地登記有其絕對效力,非有法定原因或法院判決,不得任意變更或塗銷,故《土地登記規則》第7條規定:「依本規則登記之土地權利,除本規則另有規定外,非經法院判決塗銷確定,登記機關不得為塗銷登記」。然而登記一旦有錯誤,為確保登記內容翔實無誤,也應匡正疏失,提高土地登記之正確性。依現行法而言,導正登記錯漏的方法有二,一是更正登記,另一個則是塗銷登記。

依《土地法》第69條規定:「登記人員或利害關係人,於登記完畢後,發見登記錯誤或遺漏時,非以書面聲請該管上級機關查明核准後,不得更正。但登記錯誤或遺漏,純屬登記人員記載時之疏忽,並有原始登記原因證明文件可稽者,由登記機關逕行更正之」。只是更正登記並無毫限制,僅限《土地登記規則》第13條規定,「登記之事項與登記原因證明文件所載之內容不符」或「應登記事項而漏未登記」的錯漏情形。

同時依據法院實務見解及司法院大法官釋字第598號解釋,更正登記必須「無礙登記同一性」,更正登記不得變更登記之權利主體、種類、範圍或標的。簡單的說,更正登記不可以改變現有所權利歸屬的法律關係,而只是就權利內容錯誤的更正,例如土地面積、標示等錯誤,不涉及權利的變更。如果對登記所示之法律關係有所爭執,例如土地非登記之人所有,則應訴由司法機關審判解決。

至於塗銷登記,指的是《土地登記規則》第144條規定,登記機關因「登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造」或「純屬登記機關之疏失而錯誤之登記」,得於報經直轄市或縣 (市) 地政機關查明核准後塗銷之。經查本條規定之修正理由謂:「依本規則不應登記,純屬登記機關之疏失而錯誤登記者,並非私權有所爭執,民事法院亦無從受理審判,於第三人取得該土地登記權利前,自應由登記機關依職權撤銷原處分,辦理塗銷登記」。

準此,由此可知此款之塗銷登記,係為解決無法依土地登記規則第7條規定經民事法院裁判予以塗銷之錯誤登記情形而設,則縱屬登記機關疏失而錯誤之登記,如其應否塗銷涉及私權爭執應經民事法院裁判予以確定者,則應不許逕由登記機關依土地登記規則第144條規定予以塗銷其登記,最行政法院101年判字第341號、102年度判字第554號等相關判決也採相同見解。換言之,政府雖然有塗銷登記之裁量權,但必須是無涉人民權利的情形下,且必須循登記機關報經直轄市或縣 (市) 地政機關查明的程序後,才可為塗銷登記。

陳代縣長逕自變更登記收回救國團土地的理由,是民國93年縣府因資訊不足造成錯誤判斷,誤將土地的所有權人變更為救國團,不能毫無理由變更為私有土地,所以依法撤銷登記。然而就算縣府主張原先的登記有錯誤,目前土地所有權既屬救國團私法人,必須訴請法院判決確定後,才可以為更正塗銷登記,根本毫無縣府可以逕行變更塗銷登記的權限。

陳代縣長明知現屬私人土地,不循合法途徑解決,卻濫用裁量權,違法強奪民產,破壞登記制度的法律公信力,還恥言「依法」,豈不令人錯愕!如果此道可行,只要縣官大人大筆一揮,小三豈不是也可以變正宮?

●政府忙著奪民產,法治拋一旁

除了違法登記侵奪民產,陳代縣長甚至揚言追究救國團是否涉及不當得利。如果縣府認為民國93年的登記處分屬違法而撤銷,依行政程序法第120條第1項規定:「授予利益之違法行政處分經撤銷後,如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形,其因信賴該處分致遭受財產上之損失者,為撤銷之機關應給予合理之補償」,亦即當縣府撤銷對救國團所有土地的「違法授益行政處分」,也就是更正塗銷土地所有權登記時,應該對救國團的信賴保護給予補償,怎還能反其道追究不當得利?

況且陳代縣長既明確指出,先前登記是縣府人員判斷錯誤的違法處分,在「依法」塗銷變更土地登記的同時,是不是也該追究當時作出此違法處分人員的法律責任,包括縣長以下相關人員是否涉及圖利、登載不實等刑事責任。陳代縣長不此之圖,豈非怠忽職守的縱容不法?

更離譜的是,陳代縣長還宣稱塗銷更救國團土地登記,竟扯到是進行轉型正義。暫且不論《促轉條例》的違憲性,該條例既是民進黨政府奉為圭臬的轉型正義大典,至少民進黨的政務官也應依這個規範執行職務。《促轉條例》第1條及第3條明文規定處理的是成權統治時期的轉型正義事項,而威權時期是指「民國38年8月15日起至80年4月30日止之時期」,民國93年早就非威權時期,土地有爭議跟轉型正義又有何關係?

況且救國團是否屬政黨附隨組織,其所屬財產應如何處理,依《促轉條例》也應是促轉會、黨產會的職權。陳代縣長越俎代庖進行轉型正義,會不會管得太寬?甚至是濫權、違法!

滿清入關中原之初,為解決大量旗人生計,曾頒布「圈地令」允許滿人圈佔漢人之地,造成土地荒蕪為禍數十年。如果陳金德無視法律制度、侵奪民產的圈地行徑被允許,不但法治蕩然無存,人民權利如俎上魚肉,所謂的轉型正義,也只不過是執政者強取豪奪的摭差布。

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