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【Yahoo論壇/何展旭】農田水利會急就章改制 項莊舞劍意在選舉

何展旭
國政基金會司法及法制組召集人
政事觀察站

作者為國政基金會司法及法制組召集人

水利會成員抗議水利會改制。圖/中央社

立法院臨時會在民進黨強勢主導下,展現無比高超的立法效率,一日之內進行監察委員人事同意權投票,以及審查農田水利會組織通則部分條文修正草案,民進黨更是躊躇滿志擺出即刻完成修法的強硬態度。

依行政院提出修正草案的三個條文,主要是第40條停止辦理會長及會務委員選舉,以及第23條會長及各級專任職員準用行政中立法。

按照農委會的說法,停止辦理會長及會務委員選舉,相關人員均以公務人員資格任用,修法即是將農田水利會改制為公務機關,同時規劃成立農村及農田水利署及六個分署,並將各農田水利會將納入該署,共同辦理全國農田水利事務。只是這樣的作法,不但對法律認知錯誤,更可能是違法違憲之舉。

停止選舉不符法人自治精神

台灣的農田水利組織,源自於日據時代的「公共埤池組合」或「水利組合」,光復後的「農田水利協會」,以迄目前的「農田水利會」,均是採自治團體或公法人型態,並且是混雜私權與公權力執行的色彩。

現行農田水利會組織通則第1條規定,農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨,為公法人。司法院大法官釋字第628號解釋謂:「農田水利會係由法律設立之公法人,為地方水利自治團體,在法律授權範圍內享有自治之權限」,故農田水利會非屬民間團體,其於行使法定職權、從事公共事務或受託行使公權力時,係屬實質意義之行政機關(參照法務部98121日法律字第0980045186號函)。

因此,農田水利會既具有行政機關性質,停止會長及會務委員的選舉,只是機關組織方式的改變,怎可稱之為「改制公務機關」?尤其是還要疊床架屋成立農田水利署等機關,根本與精簡組織的政府再造精神,背道而馳。

再者,司法院大法官釋字第518號及第628號等解釋亦指出,農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之公法人,法律性質與地方自治團體相當,在法律授權範圍內,享有自治之權限。

團體內部意見之形成,依憲法之民主原則,不僅應遵守多數決之原則,如果涉及限制人民權利,所形成的內部規範也須符合比例原則及正當程序等要求。另依司法院大法官釋字第476號解釋意旨,自治團體是否具公法人之地位,似以自主組織權之有無,作為判定之基準。準此,農田水利會的法律性質既屬公法社團法人,必須具有自主組織權,始與公法人之定義相符。

草率改制只是政治幌子

農田水利會組織通則的歷次修法,均是以落實「自治原則」及「民主原則」,此次修正草案既未變更農田水利會的公法人地位,冒然停止會長及會務委員選舉,在中央權力可直接介入接管的情況下,農田水利會不但喪失自主運作的權能,會員權利也遭剝奪,同時將財產收歸國有,根本已經悖離司法院大法官揭櫫的法人自治原則,侵害人民權利,這樣急就章的修法自然有違憲之虞!

此外,依農委會的說法,此次修法的另一個重要原因,乃農田水利會會員參與會務之情況漸低,而且會長暨會務委員選舉造成水利會財務負擔沈重,歷次選舉投票率亦偏低,難以反映真正的民意,地方政治高度介入水利會選舉,同時造成派系惡鬥,致使會務推動困難,因而有修法改制的必要。

然而縱使目前農田水利會存在這些缺失,難道不能透過其他方式修正,例如嚴格限制會長及會務委員選舉資格,由政府公辦水利會選舉,以及增進會員參與會務措施等等,何須因噎廢食反民主強行改制?

既然農田水利會改制修法缺乏法律正當性,執政黨如此迫不急待「橫柴入灶」強行完成修法,恐怕就只是「項莊舞劍」,著眼於選舉及鞏固執政的政治考量。

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