馬扁成了難兄難弟

美麗島電子報

2005親信弊案爆發,陳水扁總統滿意度掉到10%,2006扁自己違法案爆發藍營乘勢發動總統罷免案,罷免雖然失敗,但是陳總統的民意滿意度一直維持在10%左右再爬不起來;2012年3月馬總統同樣親信弊案爆發民意滿意度一路掉到 10%左右,2013馬又同樣因自己違法案爆發,綠營同樣發動倒閣也是同樣失敗,而馬總統滿意度再同樣不見回升。

2008,成為失敗總統而下台的陳水扁終於徹底拖垮了民進黨總統和立委大選;看來這也將是馬的下場。

馬、扁是這樣地不同的兩個人;但當了總統後卻走了完全一樣的命運,成了難兄難弟,真是令人驚嘆。

現在漸漸地有些學者勸馬說,政治亂成這樣都是因為體制不良,總統有權無責造成的,這將註定馬此後在具體政策上難有作為,所以馬總統如果想歷史留名,只剩下憲政改造這一個機會了。有人還提到2008施明德說這憲法修了7次,修得權責不明,建議馬總統要領導修憲修成內閣制時,馬總統曾答應運作兩年後會看結果做決定。在施勸馬的稍早時間,學界和民進黨內主張修憲政內閣制的也不少,如今馬總統說的兩年早已過了,這體制早被證明是其爛無比了,連趙少康都說該修憲了,但馬總統卻絕口不提憲政運作得如何。至於民進黨領袖們除了當時想學俄國普京總統當過了當總理的陳水扁外,直到現在全對內閣制的說法敬謝不敏,當然也避免提修憲。

為的是什麼,其實很清楚,關鍵正在建議修憲的人總是說「總統有權無責」6字真言。

這樣說大有問題,因為已經坐在總統位置上或朝思暮想要坐上去的人,聽到「總統有權無責」6個字,豈不是會認為,要鴻圖大展,難道不是有權有得愈大愈好、愈方便?至於「無責」?有權無責都做不好事了,你還叫我「無權有責」,那還得了。

很清楚的,以體制「總統有權無責」勸總統修憲是絕對行不通的。

事實上,我們體制的真相並不是「總統有權無責」那麼簡單一句話而已;我們體制的問題還要複雜些。

比較精確地說是,應當是總統不該有的權過大,該有的權卻沒有。這非常要命。

先檢查一下總統權太大的部份。

首先,中華民國憲法增修款既然以法國雙首長制作範本,那麼就先看法國制是怎麼回事吧。維基百科如下的看法是很普遍的:

「從某種意義上說,半總統制下總統的權力比總統制下總統的權力要大,因為半總統制國家的總統可能擁有解散議會、提議舉行公民投票等權力,甚至可以在國家出現緊急狀態時行使非常權力,而總統制下的總統一般不具備這些權力。所以半總統制國家的三權分立實質上成了圍繞總統的權力,因為無論在法律上還是實際上總統都凌駕於行政、立法、司法三權之上。」

除此以外,法國總統一旦遇到總統和國會多數黨同黨的「全面執政」狀態時總統的權威更加如虎添翼。這當然是令總統喜歡的。

至於我國,許宗力當大法官時認為中華民國總統其實權力比法國總統還大,因為法國總統和國會多數黨不同黨時,並不依法國慣例:「強迫換軌」以及「兩國憲法有關權力分配規定尚有極大不同,憲政文化亦迥然有別,政經社文背景也有甚大差異等客觀現實因素」所以認為我國和法國一樣是半總統制「未免太一廂情願。」這更令總統高興。

另外,中華民國憲法還有法總統所沒有的一個非常重要權力,那就是在組織架構上,國安機關和法國情報機關隸屬於總理之下,但中華民國延續兩蔣體制直屬總統。這自然又錦上添花了。

但奇怪的是既然權力如此大,為什麼無論「朝小野大」的扁或「全面執政」的馬都做得灰頭土臉?

林繼文提出了一套非常犀利的觀察。且詳細介紹一下,他說:

「總統⋯⋯光靠國家元首的權威或總理在表面上對總統的尊重是不夠的,總統必須實際介入政策的訂立和執行。關於此點,法國和台灣具有明顯的差異。法國第五共和憲法賦予總統幾項與行政事務相關的權力,其中最重要的是憲法規定:"共和國總統主持部長會議"。短短幾個字,卻產生相當大的影響。因為總統主持部長會議,所以必須被告知政務和會議議程。週一、週二總統舉行和國防部長與外交部長的會談,週三主持部長會議之前,則和總理會談。這樣的日程設定,使總統可以保持對重要政務的瞭解,縱使不能直接指揮內閣閣員,仍然增加了總統設定議程以及影響政策的能力。」

「法國總統的另一項權力,是行政法令的簽署權。第五共和憲法規定:"政府為執行其施政計畫,得要求國會授權,在一定之期限內,以行政法令之方式規範原屬法 律範疇之事務。"又規定:"共和國總統簽署部長會議所決議之行政法令及命令。"所以總統影響政策的另一項權力,就是拒絕簽署行政法令,迫使政府將這些法令交付國會。拒絕簽署行政法令,不見得能讓總統直接影響政策內容,卻給予總統較大的談判空間⋯⋯密特朗即曾拒簽席哈克所提的私有化行政法令,迫使席哈克將法令送交國會審查。」

「相較之下,中華民國憲法清楚規定總統無法參加行政院會議,而該會議卻是議決重要法律案、預算案之會議。中華民國憲法並未規定立法院可以授權行政院發佈行政法令,總統也就無法利用簽署權來影響政策制訂。相反地,憲法規定:"總統依法公布法律,發布命令,須經行政院院長之副署,或行政院院長及有關部會首長之副署",彰顯行政院作為最高行政機關的權責。」「台灣總統之所以被看成實質的行政首長,很可能是因為長期處於一黨政府之下,透過政黨使行政院院長居於總統之下;1996年之後的總統直選以及1997年修憲後總統可以直接任命行政院院長,雖然進一步強化總統為主、 行政院院長居次的印象,但並未同擴充總統的行政權。」

林繼文認為非常重要的還有法國總統擁有主動解散國會的權力,但是中華民國憲法總統只能在國會倒閣成功後才能被動解散國會。這差別使得法國總統有強大影響國會的能力,而我國則否。林繼文這看法在這次政治風暴中,馬要除王竟然無能為力,已被充分印證出來了。

最後林繼文認為法國總統的緊急命令權相當強大,法國第五共和憲法規定:「當共和國制度、國家獨立、領土完整或國際義務之履行,遭受嚴重且急迫之威脅,致使 憲法上公權力無法正常運作時,共和國總統經正式諮詢總理、國會兩院議長及憲法委員會後,得採取緊急措施。」成為總統的最後一道防線。然而我國總統的緊急命令權,只限於「國家遇有天然災害、癘疫或國家財政經濟上有重大變故」時才適用,而且還得「經行政院會議之決議」才能發布,比法國第五共和小很多。

許宗力和林繼文兩人的論證雖然都很明確有力,但如果進一步比較,我們可以這樣說,我們總統比起法國大的權力是一種「打高空」的「純政治性」權力,但是少了法國總統擁有可以實際掌握全盤決策和執行程序的權力,而且比法國總統更少了斷然解決行政立法僵局的權力。這就是馬扁兩人雖然認真到睡眠不足卻當不好總統,而成一對悲慘的難兄難弟的根本原因。

非常遺憾的是,當前在位或有點坐大位的政治領袖根本見不及於此,只想依循既有的遊戲規則去爭大位,享受令他可以貌似「是極有權而毫無責」地,尊貴地「打高空」的「純政治性」權力,而看不清行政權力在程序上的斷裂將會使他們落到什麼樣的悲慘地步。

內閣制真的會使這些自命英雄豪傑的領袖們太委曲嗎?且看看日本的小泉和安倍及英國的柴契爾和布萊爾吧,當那樣的首相豈不比總統成就多多、更風光多多嗎?難道是台灣的英雄豪傑就非成為下一個馬扁才算有為者亦若是嗎?真是悲哀啊!

【作者 林濁水/民進黨前立法委員】