G7和北約峰會:會中和會後的美中競逐新局

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甫落幕的七大工業國 (G7) 和北大西洋公約 (NATO Summit) 連續「背靠背」兩場峰會,顯示美中兩強競逐格局已定。在核心賽局的 G7 和 NATO 兩部分,「美國重返」已有小成,拜登在凝聚尤其是日本和澳洲兩大核心盟邦的基礎上,已將其餘西方盟友暫時統合在「價值觀外交」的旗幟之下。統合北約則成效稍遜,此番僅將中國設定為遠程的系統競爭者,而非近程的地緣戰略威脅,然而已經堪稱突破。下個階段,觀局重點將轉移到二線賽局,即民主峰會,以及東南亞局勢。

G7 和日澳 2+2互為因果,日澳力拱歐洲各國上船

在 G7博弈上,在對中國議題上,日本和澳洲扮演了關鍵角色。在 G7峰會之前兩天舉辦的日本-澳洲外長與防長 2+2 會談,便具突破性:日澳兩國原本對於中國並非全無顧忌,然而在該 2+2 聯合聲明中,在價值議題方面,日本和澳洲就北京關切的台灣海峽、人權、香港、新疆等議題盡皆做出嚴重關切。例如日澳這番首次置啄台海議題,並且強硬指出:「我們強調台灣海峽雙方和平與穩定的重要性,並且鼓勵和平解決兩岸事務」 ("We underscore the importance of peace and stability across the Taiwan Strait and encourage the peaceful resolution of cross-Strait issues. ")。

日澳 2+2 聲明和 G7 公報之間,由於時間如此接近,便形成了互為彼此動力的辯證關係:日澳認為此時強硬起來,成本相對低,效益卻可能特別高 (有鑑於對 G7乘數效應 / multiplier effect)。

日澳 2+2 聲明和 G7 公報之間,由於時間如此接近,便形成了互為彼此動力的辯證關係。(湯森路透)

一方面,由於 G7在日澳 2+2之後兩日便將開幕,相當於提供了「保護傘」 (news cycle cover and political cover)。日澳 2+2 聲明雖強硬,也不過兩日新聞,馬上會被 G7 聲明蓋過。所謂「法不治眾」,又謂「雙拳難敵四手」,屆時一旦 G7 共同提出和日澳一樣強硬的聲明,北京面對八國聯軍集結而上,大可能會選擇暫避其鋒芒,也就連帶降低對日澳制裁力度。

另一方面,也是由於 G7召開在即,而西方各國之間雖然皆有對華避險之心,對於力度和時間點的選擇卻各有其算盤,也因此,日澳作為美國最堅定盟友,必須於此時優先鼓起餘勇,立下投名狀,往雅裡說是為 G7其他諸國做榜樣,往俗裡說是預先擠兌其他西方諸國,讓他們不好意思太落人後。

事實證明,日澳 2+2 對於廣義中國議題的詞句,絕大部分都成功進入最終 G7公報。日澳的示範效應,功不可沒。實際上,根據日經亞洲版 (Nikkei Asia) 的報導,中國議題在 G7引起重大爭議,一直持續到 13日上午,由於歐洲領頭羊德國與法國相對保留,是拜登以及日本首相菅義偉,乃至於被特邀參與今年 G7 的澳洲的不斷遊說,對中國強勢表態的詞句最後才被載入公報。

NATO 峰會:「防中」搭上「抗俄」的順風車

北約峰會比起 G7,會員更多,利益不一致性更明顯,其歐洲性也更強烈,統合難度更高,最後公報呈現的對中國強硬程度也明顯稀釋。北約具有 30名會員國,其輻射出去的「和平夥伴關係」 (Partnership for Peace) 等對話夥伴另計,重點在於其歐洲性以及和東亞的距離遙遠。這決定了其主要安全關切是俄羅斯。

有鑑於此,北約公報呈現的景象有三。

第一,沒有過度著墨和中國的價值差異,這和 G7或美日峰會、日澳2+2等大異其趣。原因在於北約會員太多,內部民主程度和發展程度亦不一,不適合「水至清則無魚」地過度頌唱「價值觀外交」高調。

第二,不強求過度突出中國本身。公報 79點中,只有 3點直接提到中國。美國沒有將距離歐洲路途遙遠的中國硬是形容為缺乏可信度的「地緣戰略威脅」 (geopolitical threat),而是順勢而為,屢屢將歐洲人擔心的俄國和中國威脅作出連結,因而首度將中國 (以及俄國) 成功形容為「系統競爭者」 (systemic competitor)。

第三,中國主要被定義成次一級的「功能性問題」 (functional problem)。公報對於中國表達的關切,不是中國的軍事或地緣戰略威脅,而是其不受地理距離限制的跨國性「電子威脅、混和威脅、以及其他不對稱威脅」 (“cyber, hybrid, and other asymmetric threats, including disinformation campaigns, and by the malicious use of ever-more sophisticated emerging and disruptive technologies”)。

北大西洋公約組織(NATO)14日召開峰會。(湯森路透)

公報即便是稍微抱怨中國擴張核武,也並不否定中國武裝自己的權利,只得一來抱怨中國的「不透明性」不必要地製造緊張,其中國的「軍民融合科技」發展,也不無從軍事轉化成經濟威脅的潛能。二來,公報又再度順便連結到俄國,強調中俄之間存在軍事合作,也因此擔心俄國武力威脅的北約也不能完全無視中國的軍備擴張 (“China is rapidly expanding its nuclear arsenal with more warheads and a larger number of sophisticated delivery systems to establish a nuclear triad. It is opaque in implementing its military modernisation and its publicly declared military-civil fusion strategy. It is also cooperating militarily with Russia, including through participation in Russian exercises in the Euro-Atlantic area.”)。

展望未來:民主峰會和東協競逐

民主黨近四十年的首席外交智者布熱津斯基 (Brzezinski) 曾有名言:「結構重於操作」 (architecture over acrobatics)。美國拜登政府的合縱西方以「從世界走向中國」的戰略,如今已有小成。日澳擠兌 G7,對歐盟四國請君入甕成功。北約峰會,則改走蠶食路線,將中國成功貼上貌似比較不敏感的「系統競爭者」標籤之後,反而適合後續在重中之重的中國與西方在敏感科技和通訊基礎設施等領域的持續脫鉤,預先埋下伏筆。

美國在最核心的歐亞大陸的東西兩端穩住陣腳之後,下一步便有餘裕思考在二級賽局的操作空間。展望未來,有兩個觀察點。第一是拜登宣傳多時的「民主峰會」 (Summit of Democracy)。哪些國家能夠獲邀參加?受邀資格為何?多民主才算夠民主?邀請太多國家,則同質性和凝聚力差,恐淪為大拜拜。邀請太少國家,則恐怕反而將未受邀者推向中國一邊。美國在編織合縱網時,支持「強度」和「廣度」之間的取捨,恐費思量。

第二是東南亞,既是中國天然的潛在勢力範圍 (sphere of influence),也是美中之間影響力消長的重要試金石。原先於歐巴馬年代一度走向民主鞏固的緬甸和印尼等國,近期都出現疑似民主弱化 (democratic recession) 的傾向。在中國一帶一路的經貿利益投注的此時,西方除了道德呼籲,以及承諾目前為止「只聽樓梯響​,未見人下來」的 G7「為世界更好地重建」基礎建設研究計畫 (“Build Back Better for the World” / B3W) 之外,是否還有其他實際方式,能夠有助於當地發展治理能力以及深化和自由民主政體的價值連結,將是下階段的觀察重點。

※本文原稿於 2021年6月份發表於國策研究院主辦之「G7、NATO、美俄峰會與台灣戰略定位」座談會。

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