NCC不認識ABC?

李念祖
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(圖/本報系資料照片)
(圖/本報系資料照片)

國家通訊傳播委員會(NCC)如火如荼審查中天電視台換照案,公聽會陣仗之大實屬罕見。而不論支持或反對換照,外界普遍認為這也不過是隨著既定劇本的過場表演而已。民調顯示,民間多數並不支持NCC拒絕中天換照。掛著國家招牌的獨立機關,何以落入這般田地?原因無他,NCC違犯了許多民主法治的ABC原則,且似乎渾不自知。

首先是依法行政。NCC依其組織立法,應是為落實憲法保障言論自由而設置的獨立行政機關,必須依法行政,不得恣意。申請換照不同於申請經營許可,因為《衛星廣播電視法》是將兩者於不同章節分別加以規定;而且明文設定,換照申請的審查要件與拒絕換照的事由,與駁回申請經營許可的事由並不相同。不能相互混淆、移花接木。譬如是否對國家安全具有不利影響,是審查申請經營許可的法定事項之一,不是審查申請換照的法定事由。為換照審查舉行公開聽證所引起的討論中,任何NCC可基於國家安全顧慮而拒絕換照申請的說法,都不符合依法行政的要求。NCC也不能將外界提出但法律未予明定的事由引為拒絕換照的藉口;繪聲繪影、相與唱和,都是依法行政的負面示範。

審查換照申請,很容易形成類似事前審查的效果,就是根據媒體將來可能的政治意見傾向或立場,決定是否同意換照。廣播電視使用無線電波頻率,因為稀有頻譜具有電波干擾問題而須有事前許可;但衛星電視無此問題。即使是無線電波的事前許可管制,大法官也曾指出應根據新興科技之發展予以檢討(釋678)。有線電視或是衛星電視的發照制度,不能視為憲法上的理所當然。遑論網路時代的媒體版圖已經完全改變。事前許可原是傳播自由保障的重大忌諱,其合憲性一向受到高度質疑,尤不容主管機關利用事前許可機制,偷渡法定事由之外的因素排除異見,塑造附和政府一言堂的傳播環境。事前許可是先天應受憲法質疑的媒體控制手段,原是言論自由的ABC,現在則已成為NCC屋子裡面視而不見的一頭大象。

NCC不可能不知道,自身是個依法必須獨立行使職權的獨立機關。大法官曾經解釋,NCC是從層級式行政指揮監督體系獨立而出,擁有更多依專業自主決定之空間,應摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預,「以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成。」(釋613)NCC前任主委因為不討上級機關歡心而去職,並非秘密;觀察者豈無理由懷疑,偵測政治風向,特別是看上級臉色辦事,已成為NCC真正的行事指南?

而新聞自由社會的ABC是,媒體的存在是要形成多元意見的市場,而非在成就簇擁執政者號令的一言堂。市場內必須存在敢於提出政治異見的媒體,才能達成公共監督的目的。然而經常提出異見的媒體,恆是執政者的眼中釘,NCC作為一個獨立機關,必須獨立於政黨政治的政治好惡,絕不能憑藉媒體言論的內容是否為執政者所喜,做為是否換照的標準。論者所以普遍質疑NCC將會根據中天平素對於執政者採取高度批判態度做成換照與否的決定,乃是因為在換照申請所需審查的法定事由上,中天似乎並無異於他台的惹眼之處。其在媒體市場上最突出的所在,則是中天與意見主流媒體的日常政治主張,差距明顯。而NCC不會同意換照的傳聞,無日無之。人們解讀否准換照將是政治立場使然,非無道理。偏偏不能根據政治正確與否做成決定,正就是NCC不可逾越的憲法界線。

若再加上公聽程序中違背起碼正當程序的荒腔走板,包括突襲式的資料提供,只提問、不聆答、不受詰問、也無兩面俱陳的鑑定人隊伍,人們不待結果揭曉,已可明瞭此事與民主法治的距離有多遠了。

有人說,言論自由終究要有條不可逾越的紅線。政府為言論自由畫下紅線與畫下綠線,實無差別;憲法是色盲的,不論紅線、綠線,政府就是不能任意按照顏色畫線。

(作者為東吳大學法研所教授)