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NCC面面觀(Ⅰ) ──借鏡英國Ofcom、美國FCC、日本BPO
■許峯源、陳螢萱、鄭雅云 近年來，不論在內容管制或是重大併購案的審查上，傳播主管機關NCC的表現時常引發社會輿論及專業人士的爭議與批評。被賦予守護作為台灣民主社會基石的台灣傳播產業生態這等重責大任的NCC，今日這樣的表現究竟是天生體質不佳，還是後天發育不良？是體制設計的殘弱，抑或是政經勢力的糾葛？傳學鬥近日將推出一系列專題，讓我們一同認識NCC的法定權力和應盡責任，乃至於歷史脈絡及未來發展。 此期專欄首先介紹英國、美國及日本的傳播監理機關，分別剖析其組織架構及法定權責。三國的傳播主管機構轄下各組織權責分配之精確、相關資訊調查蒐整之積極與全面、行政程序之完整及透明，以及組織精神執行之確實，都是NCC應當積極學習的對象： 英國Ofcom 英國根據2003通過的《傳播法案》，成立傳播管理局（Office 0f Communication，以下簡稱Ofcom），定位成英國通訊傳播產業的「管制者」，與我國NCC相同的是，身為獨立機關的Ofcom管制涵蓋結構、行為與內容品質的多元性，其主要核心價值為公民福祉，得依法執行權力維護並促進市場競爭以利廣大的公民消費者。就其立法宗旨而言，在必要之時，國家對於媒體的管制與介入是必要的。當重要媒介議題發生時，Ofcom下轄的各部會應依照法律授權、以最低社會成本，透過公開透明並經過風險評估的方式執行管制。 Ofcom作為一個監理機構，如何有效運作並顧及發展多元文化，以下分兩個面向來討論。 首先就內容方面的管制，Ofcom發予各媒體營運執照作為一種特許權力，能達成限制性地有效手段。Ofcom執法的方式為授予傳播審議會（Broadcasting Review Committee）權責去檢視傳播內容標準調查、執照相關案件與公平、隱私權調查。裁罰方式包括罰款、縮短或吊銷執照，裁罰委員會可以決定使用何種法令的裁罰和程度。 在結構及行為方面的管制方面，針對2011年媒體大亨梅鐸併購英國天空廣播一案，雖然最後因旗下《世界新聞報》的竊聽案遂無疾而終，但憂心財團化會造成言論單一化，Ofcom提出媒體多元評量架構，一是以量度計算為準，用跨媒體的可取得性、消費群體、影響力等指標，評量跨媒體市佔率的程度；二是以時間為準，定期對英國媒體實施多元量表檢測，並修正實行細則讓監理機關在大型跨媒體交易時有檢測標準，值得注意的是，Ofcom更主動定期檢測市場的跨媒體佔有率狀態，面臨重大交易案時，在調查上便不至於太耗費行政及時間成本。 監理機關對內容、行為或結構採取限制或輔導等手段，都是為了達到媒體市場及內容能自由健全且服務多元文化的目標，在這樣的前提之下，媒體作為社會公器才是有可能的，而這一個過程必須經過多方協商及討論。以英國Ofcom為例，NCC亦應注意，媒體業者、具媒體專業及多元代表性的專家學者與公民團體，必須在獨立監理機關的積極作為下建立對話平台，並能落實協商成果，在實務層面形成有效的監督與制衡機制。 美國FCC 台灣的NCC設立之初，參考最多的即是美國的聯邦通訊傳播委員會（Federal Communications Commission，簡稱FCC），FCC是依1934年的聯邦傳播法案成立的聯邦機構，主要任務為規範所全美領土及領海的所有頻道管理業務以及傳播電信決策與執行。 而在1996年，美國國會通過了新的傳播法案，修改了1934年的版本。新法的主要精神是「讓任何人都能進入傳播產業」，以及「讓任何通訊傳播業者都必須在任何通訊傳播相關市場中面臨其他業者的競爭」。於是根據這樣的精神，美國的立法根據不在於「管制」，而是確保市場能夠自由競爭，以儘量開放市場為其規範原則。 於是，FCC在訂定市場規範時，努力方向即為「解除地區電信網路的進入障礙、要求既有業者開放市場、重新規劃既有的服務範圍」，希望透過保障自由競爭不多作干預的立法，來達到市場言論多元化。 但同時，國會亦開始介入，對於媒體所有權的限制，設下法律規範，希望避免寡占情形。在媒體持股方面，美國則是對於公布事業董事、經理人，以及具有家族、商業聯合關係者列有相關規定，並且須公開股權交易公告及交易內容，業者定期向FCC提出報告審查；在有線電視方面，限制單一有線系統業者，其有線電視系統所有權不得超過全國30％，在單一所有權人方面，能夠控制的方面是全國有線電視所有權的35％。 以上對於媒體所有權的規範，對於美國來說是意見市場中的反托拉斯法，試圖確保市場上能夠充分出現充分的不同意見，閱聽大眾可以取得多元的媒體內容。 而對於內容檢查的管制，依照美國通訊傳播法與憲法第一修正案，FCC不能干預媒體對於新聞報導的選擇與相關評論，不過對於粗俗不雅的語言與畫面可依法禁止，對於傳播明顯錯誤的資訊亦可於以撤照。 由FCC反觀NCC，雖FCC是以自由開放市場為導向，但國會依然積極介入媒體市場，透過法律來保障競爭公平性以及市場多元，也為FCC提供了相當的法源依據來處理媒體壟斷等議題。反觀台灣，國會在推動法律時容易被複雜的政治因素所影響，進而也影響了NCC這個獨立機關的運作。在媒體持股透明化的部分，簡而言之就是媒體資金來源的查清，NCC並無積極的規範，對於推動跨媒體壟斷法也是一大阻力，難以了解當媒體出售時，是否造成市場壟斷現象。 日本BPO 日本的BPO（日本放送倫理番組向上機構），是由NHK（日本放送協會）與NAB（日本民間放送聯盟）選出8人以內之「理事」組成，並選任評議委員組成的委員會，若是BPO內電台會員因為廣播倫理等問題受到批評，必須要再一定時間內向BPO提出具體改善策略書且公布。BPO主要隸屬於NAB之下，為監督廣播電視倫理以及節目品質的機構，職責為確保廣播電視言論自由，以及閱聽人的基本權益。此委員會以獨立第三者的立場進入處理廣播電視與申訴人之間的糾紛，閱聽人可以直接跟BPO申訴有關廣播電視內容的問題。 2012年4月，NAB改名為JBA。其為日本私營廣播、電視業者組成之業界團體，主要目的為提升新聞倫理、促進公共利益。日本放送法規定業者應自訂節目製作基準與放送基準，各電台為了便利起見，紛紛加入民放連，並遵照「民放連放送基準」製播節目、組織審議會、接受民眾反映意見。 台灣目前對於節目製作內容，是交由各個私人業者產製，僅有在違規時，NCC被動開罰。然而，日本以法律約束要求業者必須自訂節目製作基準以及放送基準的作法，同時促使民放連的出現，形成同業之間相互約束、自律的機制。對此，NCC可以思考如何靠著結構面的輔助或改革，促使業者自律與共管之機制，以維護公共利益。 （傳播學生鬥陣責任編輯） 2011年10月23日台灣大學公共政策與法律研究中心召開「反媒體巨獸 要NCC把關」記者會，並有70個團體連署，沉重呼籲NCC正視民意，維護民眾公共利益，與台灣的媒體環境的言論多元。（圖文／楊萬雲） ●參考資料： ˙李羏，2012。〈防止媒體一言堂現象，Ofcom提出跨媒體多元評量架構報告〉，《媒體觀察》，公共電視研究發展部。 ˙邱家宜，2006。〈從英美傳播管制經驗思考台灣NCC的制度與使命〉，《廣播與電視》，26: 1－28。 ˙陳姮如，2010。〈手機加值服務內容管制之研究-以色情、暴力言論之規範為中心〉，世新大學法學院碩士論文。 ˙劉靜怡（2011），〈媒體所有權、觀點多元化與言論自由保障：美國法制的觀察〉，《台大法學叢論》40（3）：1101-1172。 ˙魏玓，2006。〈監理之外：初探NCC在媒體產業輔導與媒體文化發展的角色〉，《廣播與電視》，26: 29－49。 ˙Office of Communication, 2012.Measuring media plurality: Ofcom's advice to the Secretary of State for Culture, Olympics, Media and Sport.
