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SDGs‧關係人口‧衛星辦公室 疫後地方創生轉機 日本創生基本方針2021
【文／李世暉 圖片提供／達志影像】
2020東京奧運延期至2021年7月23日，並在8月8日順利舉行閉幕式。然而，日本國內疫情反而因舉辦奧運，出現4波感染高峰。對此，日本政府發佈了4次「緊急事態宣言」，經濟損失估算超過1,300億美金。
尤其是，原本寄望透過全球注目的東京奧運，以「應援村」的形式進一步落實地方創生，並藉由4年一度的國際重要賽事，將地方創生的成果呈現在全球觀眾的眼前。例如：東京奧運期間為台灣選手加油的日本「接待城市」（應援村），共計28個。但東京奧運的籌備與延期，導致支出費用從原本申辦計畫時的74億美金，節節上升至154億美金。日本媒體更是估算，最後的總支出將超過200億美金。雖比不上中國北京奧運的400億美金規模，但也超出了原本預算近3倍。由於無法獲得觀光與門票收益，以及因為延期舉辦而導致嚴重的財政缺口，使得日本財政雪上加霜。而在缺乏觀光挹注的情況下，日本地方創生的投資則是多數付諸流水。
地方創生第一期 觀光是方針主動脈
地方創生與觀光連結如此緊密的背後原因，為2014年開始啟動的日本地方創生第一期（2015年～2019年），主要是由人（居民）、街（場域）、事（工作）3大支柱組成。
從日本政府公佈的數字來看，第一期最主要達成的成果是增加外國觀光客人數（從1,300萬人增加到3,100萬人），以及提昇地方青年就業率（從61.3％上升至64.9％）。但由日本政府所強調的成果數據中，也顯示出日本地方創生與地方觀光的緊密關聯。因此，在疫情影響日本觀光產業之際，也直接衝擊日本地方創生的命脈。
因限制了人流移動，導致日本國內觀光市場的萎縮。舉例來說，2020年的訪日外國人為412萬人次，總消費金額約為7,400億日圓。相較於2019年的3,100萬人次、4.8兆日圓的總消費金額，下降的幅度令人吃驚。不過，另一方面，人流移動的限制與遠距辦公的普及，同時讓日本人開始關心「地方居住，遠距辦公」的趨勢。此一發展，也為原本遲遲無法達標的「降低東京都一極化」（人口集中東京都），提供了另一可能的解決方向。
2021新3大支柱 搭起移住鄉鎮心關係
對此，日本政府於2020年12月即著手修訂「創生基本方針2021」。經過半年的政策討論，日本內閣府正式公佈。在此政策脈絡下，「創生基本方針2021」的3大支柱，轉變為「關係人口」、「數位場域」、「SDGs事業」。
1.關係人口
考慮到突然要求都市居民移住到地方鄉鎮，有相當之困難度。日本乃提出「觀光以上，定居未滿」的「關係人口」概念，期盼建構都市與地方的社會關係網絡，例如：地方留學、農漁村體驗、就業媒合等，降低都市居民移住至地方的障礙。
2.數位場域
「數位場域」的提出，乃是因應後新冠時代的數位化辦公趨勢。在數位通訊設備普及的基礎上，工作地點將不再拘泥在都市中心的辦公大樓。一方面活用「地方創生分配款」來協助地方進行數位轉型，另一方面則可協助企業在地方設置擁有完整設備的衛星辦公室(Satellite Office)。
3.SDGs事業
「SDGs事業」則是由政府協助地方，推動與永續發展相關的事業。目前，日本政府以2050年碳中和為目標，聚焦在乾淨能源領域，包括太陽能、水力、地熱、風力在內的綠色能源等，地方的發展潛力遠遠高於都市。
透過新的3大支柱，日本預計在2024年達成4個目標。首先是「UIJ回歸計畫」，U-turn是農村子弟返鄉，I-turn是都市人移民農村，J-turn是農村子弟到都市發展，而後遷居其他農村者，期待計畫含括的總人數能從2020年的1,000人增加至6萬人；其次是地方青年的就業人數，能從2019年的24萬人，增加至100萬人；其三是普遍設置全國地方鄉鎮行政單位的SDGs專責窗口，由2020年的39.7％普及率，提昇至60％；最後，在全國設立1,000家地方公共團體（非營利組織），創造與擴大關係人口。
留才兼獵才 衛星辦公室創新也創生
事實上，面對新冠肺炎疫情，建置「衛星辦公室」原本是日本企業降低營運成本的因應方針。特別在「緊急事態宣言」下，為了減少員工的移動成本、降低感染風險，以及避免優秀員工因家庭因素（例如：育兒、長照）而離職，日本企業會在位於大都會的總公司之外，另設「都市型衛星辦公室」與「郊區型衛星辦公室」。
進入2021年之後，結合地方創生政策的「地方型衛星辦公室」，開始成為日本企業推動遠距辦公的另一種重要模式。地方型衛星辦公室，既可發掘地方的優秀人才，也可發展出新的創新事業領域。舉例來說，總公司位於東京的人力資源系統公司「明日團隊」（あしたのチーム），2020年10月在德島縣三好市設立地方型衛星辦公室，之後更在日本全國11個地方鄉鎮，陸續設立地方型衛星辦公室。
「明日團隊」針對一定年資的員工，給予20萬日圓以內的補助金，鼓勵員工前往地方衛星型辦公室進行短期移地辦公。初期目標是讓員工獲得放鬆與充電的同時，能兼顧休閒與工作；中期則是藉助資深員工的經驗，在地方鄉鎮挖掘新人才與開發新業務；最後鼓勵員工前往地方鄉鎮定居，以行動支持日本的地方創生。
另一方面，地方政府提供軟硬體設備，主動向企業行銷地方型衛星辦公室，也是最近開始出現的地方創生方式。例如：位於宮城縣的富谷市，人口雖然只有5萬人，但其鄰近日本東北的大都市仙台市，具有地理上的優勢。在地方創生政策的支持下，富谷市設立社區營造與產業交流的「TOMI+」，提供價廉質優的軟硬體設備，目前已吸引了20餘家企業進駐。
總的來說，新冠肺炎疫情改變了日本人的工作習慣與生活習慣，也改變了地方創生的政策方向。在後新冠時期，日本所需要的地方創生，並不是單純地將人口從都市送往地方，而是創造出每一個人都可以活躍的場域，無論是市中心、市郊還是地方鄉鎮。因此，有必要因應政策環境的變化，重新進行地方創生的政策設計。
值得注意的是，疫情帶來的衝擊，確實形成日本地方創生的重大危機。然而，因應疫情而推動的數位轉型，不僅大幅地拉近地方鄉鎮與新創企業的距離，也逐漸擴大「科技型地方創生」運作場域。換言之，對日本地方創生而言，疫情是一重大危機，但也是日本成功邁向下一階段地方創生模式的轉機。（本文作者為政治大學國際事務學院教授）
