SDGs‧關係人口‧衛星辦公室 疫後地方創生轉機 日本創生基本方針2021

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SDGs‧關係人口‧衛星辦公室 疫後地方創生轉機 日本創生基本方針2021
SDGs‧關係人口‧衛星辦公室 疫後地方創生轉機 日本創生基本方針2021

【文/李世暉 圖片提供/達志影像】

2020東京奧運延期至2021年7月23日,並在8月8日順利舉行閉幕式。然而,日本國內疫情反而因舉辦奧運,出現4波感染高峰。對此,日本政府發佈了4次「緊急事態宣言」,經濟損失估算超過1,300億美金。

尤其是,原本寄望透過全球注目的東京奧運,以「應援村」的形式進一步落實地方創生,並藉由4年一度的國際重要賽事,將地方創生的成果呈現在全球觀眾的眼前。例如:東京奧運期間為台灣選手加油的日本「接待城市」(應援村),共計28個。但東京奧運的籌備與延期,導致支出費用從原本申辦計畫時的74億美金,節節上升至154億美金。日本媒體更是估算,最後的總支出將超過200億美金。雖比不上中國北京奧運的400億美金規模,但也超出了原本預算近3倍。由於無法獲得觀光與門票收益,以及因為延期舉辦而導致嚴重的財政缺口,使得日本財政雪上加霜。而在缺乏觀光挹注的情況下,日本地方創生的投資則是多數付諸流水。

地方創生第一期 觀光是方針主動脈

地方創生與觀光連結如此緊密的背後原因,為2014年開始啟動的日本地方創生第一期(2015年~2019年),主要是由人(居民)、街(場域)、事(工作)3大支柱組成。

從日本政府公佈的數字來看,第一期最主要達成的成果是增加外國觀光客人數(從1,300萬人增加到3,100萬人),以及提昇地方青年就業率(從61.3%上升至64.9%)。但由日本政府所強調的成果數據中,也顯示出日本地方創生與地方觀光的緊密關聯。因此,在疫情影響日本觀光產業之際,也直接衝擊日本地方創生的命脈。

因限制了人流移動,導致日本國內觀光市場的萎縮。舉例來說,2020年的訪日外國人為412萬人次,總消費金額約為7,400億日圓。相較於2019年的3,100萬人次、4.8兆日圓的總消費金額,下降的幅度令人吃驚。不過,另一方面,人流移動的限制與遠距辦公的普及,同時讓日本人開始關心「地方居住,遠距辦公」的趨勢。此一發展,也為原本遲遲無法達標的「降低東京都一極化」(人口集中東京都),提供了另一可能的解決方向。

2021新3大支柱 搭起移住鄉鎮心關係

對此,日本政府於2020年12月即著手修訂「創生基本方針2021」。經過半年的政策討論,日本內閣府正式公佈。在此政策脈絡下,「創生基本方針2021」的3大支柱,轉變為「關係人口」、「數位場域」、「SDGs事業」。

1.關係人口

考慮到突然要求都市居民移住到地方鄉鎮,有相當之困難度。日本乃提出「觀光以上,定居未滿」的「關係人口」概念,期盼建構都市與地方的社會關係網絡,例如:地方留學、農漁村體驗、就業媒合等,降低都市居民移住至地方的障礙。

2.數位場域

「數位場域」的提出,乃是因應後新冠時代的數位化辦公趨勢。在數位通訊設備普及的基礎上,工作地點將不再拘泥在都市中心的辦公大樓。一方面活用「地方創生分配款」來協助地方進行數位轉型,另一方面則可協助企業在地方設置擁有完整設備的衛星辦公室(Satellite Office)。

3.SDGs事業

「SDGs事業」則是由政府協助地方,推動與永續發展相關的事業。目前,日本政府以2050年碳中和為目標,聚焦在乾淨能源領域,包括太陽能、水力、地熱、風力在內的綠色能源等,地方的發展潛力遠遠高於都市。

透過新的3大支柱,日本預計在2024年達成4個目標。首先是「UIJ回歸計畫」,U-turn是農村子弟返鄉,I-turn是都市人移民農村,J-turn是農村子弟到都市發展,而後遷居其他農村者,期待計畫含括的總人數能從2020年的1,000人增加至6萬人;其次是地方青年的就業人數,能從2019年的24萬人,增加至100萬人;其三是普遍設置全國地方鄉鎮行政單位的SDGs專責窗口,由2020年的39.7%普及率,提昇至60%;最後,在全國設立1,000家地方公共團體(非營利組織),創造與擴大關係人口。

留才兼獵才 衛星辦公室創新也創生

事實上,面對新冠肺炎疫情,建置「衛星辦公室」原本是日本企業降低營運成本的因應方針。特別在「緊急事態宣言」下,為了減少員工的移動成本、降低感染風險,以及避免優秀員工因家庭因素(例如:育兒、長照)而離職,日本企業會在位於大都會的總公司之外,另設「都市型衛星辦公室」與「郊區型衛星辦公室」。

進入2021年之後,結合地方創生政策的「地方型衛星辦公室」,開始成為日本企業推動遠距辦公的另一種重要模式。地方型衛星辦公室,既可發掘地方的優秀人才,也可發展出新的創新事業領域。舉例來說,總公司位於東京的人力資源系統公司「明日團隊」(あしたのチーム),2020年10月在德島縣三好市設立地方型衛星辦公室,之後更在日本全國11個地方鄉鎮,陸續設立地方型衛星辦公室。

「明日團隊」針對一定年資的員工,給予20萬日圓以內的補助金,鼓勵員工前往地方衛星型辦公室進行短期移地辦公。初期目標是讓員工獲得放鬆與充電的同時,能兼顧休閒與工作;中期則是藉助資深員工的經驗,在地方鄉鎮挖掘新人才與開發新業務;最後鼓勵員工前往地方鄉鎮定居,以行動支持日本的地方創生。

另一方面,地方政府提供軟硬體設備,主動向企業行銷地方型衛星辦公室,也是最近開始出現的地方創生方式。例如:位於宮城縣的富谷市,人口雖然只有5萬人,但其鄰近日本東北的大都市仙台市,具有地理上的優勢。在地方創生政策的支持下,富谷市設立社區營造與產業交流的「TOMI+」,提供價廉質優的軟硬體設備,目前已吸引了20餘家企業進駐。

總的來說,新冠肺炎疫情改變了日本人的工作習慣與生活習慣,也改變了地方創生的政策方向。在後新冠時期,日本所需要的地方創生,並不是單純地將人口從都市送往地方,而是創造出每一個人都可以活躍的場域,無論是市中心、市郊還是地方鄉鎮。因此,有必要因應政策環境的變化,重新進行地方創生的政策設計。

值得注意的是,疫情帶來的衝擊,確實形成日本地方創生的重大危機。然而,因應疫情而推動的數位轉型,不僅大幅地拉近地方鄉鎮與新創企業的距離,也逐漸擴大「科技型地方創生」運作場域。換言之,對日本地方創生而言,疫情是一重大危機,但也是日本成功邁向下一階段地方創生模式的轉機。(本文作者為政治大學國際事務學院教授)

【完整內容請見《能力雜誌》2021年9月號,非經同意不得轉載、刊登】