【Yahoo論壇/曾志超】《危老條例》修正值得商榷

曾志超中華經濟與金融協會副秘書長
曾 志超
圖片來源:Getty image
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作者為中華經濟與金融協會副秘書長

行政院院會3月19日通過《危老條例》修正草案,並列為立法院本會期的優先法案,預計展延5月到期的10%時程獎勵。然整府所提的修正草案問題叢生,只為達成政府的都更目標,立委諸公應詳加審查。

修正重點

行政院會通過內政部擬具的《都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例》(以下簡稱《危老條例》)修正草案,根據其新聞稿,整理該條例修正重點如下:

一、時程獎勵5% 逐年遞減1個百分點

現行危老條例規定,條例施行3年內,申請重建計畫得給予10%容積獎勵,由於獎勵將於今年5月屆期,這次修正草案調整為施行後第4年起,給予基準容積5%的獎勵,並逐年減少1個百分點,到第9年始歸零,以鼓勵民眾申請重建(修正條文第6條)。

二、鄰地合併面積鬆綁 鼓勵擴大重建

為利都市土地整體規劃,提高合併鄰地辦理重建之彈性,刪除有關合併鄰接建築物基地或土地面積限制之規定(修正條文第3條)。增訂合併鄰接之建築物基地及土地超過第三條第一項建築物基地面積部分,不適用本條例稅捐減免規定(修正條文第8條)。

三、新增規模獎勵 併計時程獎勵上限10%

根據內政部統計,目前申請危老重建案,超過半數為400平方公尺以下小面積建築基地。為引導擴大面積規模,這次修正草案也新增規模的獎勵,增訂危老建築物基地加計合併鄰地面積(加計之鄰地面積,不得超過危老建築物基地面積或1,000公尺),達400平方公尺者,給予基準容積2%的獎勵,每增加100平方公尺,另給予基準容積0.5%的獎勵。並明定時程獎勵與規模獎勵,2者合計不得超過基準容積10%,與現行時程獎勵的額度上限相同制之規定(修正條文第8條)。

問題叢生

第一、例外變成原則

該條例立法用意在於因應潛在災害風險,加速都市計畫範圍內危險及老舊瀕危建築物之重建,改善居住環境,提升建築安全與國民生活品質(詳見《危老條例》第一條),屬於特定目的之立法。

惟根據其第三條第一項規定:「本條例適用範圍,為都市計畫範圍內非經目的事業主管機關指定具有歷史、文化、藝術及紀念價值,且符合下列各款之一之合法建築物:一、經建築主管機關依建築法規、災害防救法規通知限期拆除、逕予強制拆除,或評估有危險之虞應限期補強或拆除者。二、經結構安全性能評估結果未達最低等級者。三、屋齡三十年以上,經結構安全性能評估結果之建築物耐震能力未達一定標準,且改善不具效益或未設置昇降設備者。」台灣建築物約有半數屋齡超過三十年,多數老屋耐震程度都有問題,也是都更案主要對象,換言之,我國多數的都更案都符合《危老條例》的申請要件。

引用媒體數據,去(2019)年全部的都更案(包含危老重建與都市更新案)達535案,其中,危老申請件數433案,都更申請102案,危老案數量為一般都更案的四倍有餘。主要原因就是都更縱然獎勵較佳,但程序繁複、要件嚴格,雖不需要全體土地與建物所有權人同意,惟實務上成功的都更案幾乎都是經所有人同意。因此,多數人會優先選擇程序簡易、基地面積不受限、租稅獎勵更佳且不再需要經過都市更新審議的危老案,容積獎勵縱不如較差,但也相距不遠。原本屬於特殊情況的危老類型,卻因條件寬泛,將例外變成原則了。

第二、永不落日的法制違建

《危老條例》2017年5月立法之初,就設定為短期效果的法案,繞過都市更新審議、簡化審查程序。根據媒體報導,前立委姚文智形容貼切:「將危險老屋重建比擬為掛急診,救護車可以閃避交通規則,但僅是為了救命。長期而言,都市規劃還是需要整體計畫。」設有三年的優惠獎勵落日條款,預計於2020年5月失效,屆期前又想立法展延。不排除幾年後,再度展延。

我國法制上經常有這類的「變通」作法,如2001年3月1日制定的《工廠管理輔導法》主要目的在於解決農地工廠問題,經過多次的展延,不但沒改善,農地工廠還愈蓋愈多,不少還排放有毒的廢水或廢棄物,汙染周邊的環境,造成農地破碎化;1995年5月19日制定的《老年農民福利津貼暫行條例》,讓年滿六十五歲且參加農民健康保險年資合計六個月以上者,就可每月領取新臺幣三千元福利津貼,其福利津貼之發放至本人死亡當月止。

之後經過10次的修法,不斷加碼津貼金額。2020年將調漲至7550元,發放金額超過五百億元,嚴重排擠農委會相關農政預算;為促進經濟發展、吸引廠商投資與協助廠商產業升級,自1960年代起就訂有相關法規,1960年9月10至1991年1月30日施行的《獎勵投資條例》,與1991年1月1日至2010年5月12日施行的《促進產業升級條例》,之後又有《產業創新條例》,至今已經過六次的修正。但是經過六十多年的獎勵與租稅補助,台灣產業仍然沒有轉型成功,創新與企業轉型升級仍是歷任總統施政目標。

第三、嗎啡式加碼永不滿足

台灣老屋比例相當高,引用媒體整理數據,截至2018年底,國內30年以上宅數為410萬戶,在10年內就會提升到將近640萬戶,從占全台房屋的47%提升到73%。故執政黨都以都市更新為政策目標,為加速都更提供容積獎勵與租稅等優惠。

容積獎勵方面,提供各種加碼誘因,由《都市更新建築容積獎勵辦法》觀之,包括原容積大於基準容積、提供公益設施、提供公共設施、文化資產保存、綠建築、時程獎勵、規模獎勵及處理舊違章建築戶等,各訂定不同的容積獎勵額度。去年又新增結構堪慮建築物、智慧建築、無障礙環境設計、耐震設計及協議合建等獎勵項目;《危老條例》重建,最高可達建築基地 1.3 倍基準容積,或是 1.15 倍之原建築容積獎勵,2020年5月9日前提出申請,還會再給予10%基準容積獎勵,最高有40%的容積獎勵。修正草案雖有所降低,施行後第4年起,給予基準容積5%的獎勵,但仍有規模獎勵,合併計仍有10%容積獎勵。

租稅獎勵方面,《都市更新條例》提供地價稅、房屋稅減免為都更後減半徵收2年,以及土地增值稅與契稅之減免。《危老條例》減免稅捐更是誇張,重建期間土地無法使用者,免徵地價稅,重建後地價稅及房屋稅減半徵收二年;房屋稅減半徵收二年期間內未轉移者,得延長其房屋稅減半徵收期間至喪失所有權止,但以十年為限。

政府推出各項獎勵後,都市更新效果仍不明顯。只好不斷加碼優惠,有如吸食毒品剛開始很刺激,吸食幾次之後就無感了,只能不斷的加重劑量,最終侵蝕自己的健康。

第四、創造都市建築怪獸

政府提供過多的容積獎勵,加上基地面積與建物高度均不受限制,也不需經過審議,創造了許多又瘦又高的建築怪獸,破壞都市整體景觀,安全性也堪憂。完全缺乏配套措施,新增大量的人口,卻缺乏交通、消防、警政公共服務,公園、停車場與學校設施也付之闕如,將造成當地交通壅堵、公共安全隱憂、治安死角以及環境惡化等後遺症。

第五、應限制基地面積

依照《危老條例》規定,沒有限制申請房屋的基地面積,極小面積土地也可進行重建,根據內政部統計,目前申請危老重建案的面積,約有51.83%都是在400平方公尺以下,已超過半數,且小面積建築基地的案件數,有愈來愈多的情形,甚至出現基地面積僅有26坪的離譜案件,實有必要加以限制。本次修正草案竟然沒有加以限制,僅是提供規模獎勵。

修正建議

《危老條例》係有特定目的法案,10%時程獎勵不宜展延,否則容易讓人民期待政府提出更優惠的獎勵方案,反而阻礙都市更新的意願。都更基地面積過小,滋生許多問題,有必要加以限制,至少應降低容積獎勵。

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