邱鴻霖觀點:穿了防彈衣還是中彈身亡─「指定」遺址有什麼用?

近年來搶救考古遺址已經是司空見慣的新聞,幾乎是土地開發與文化資產角力下的必然戰役,但是每一場戰役的最大輸家永遠都是「遺址」。主管機關甚至不斷地自打嘴巴,在經過重重法定程序與考古調查,明確設定要保護的「指定遺址」上進行搶救發掘。這如同讓自己穿上一件無效的防彈衣,然後再準確地朝自己開一槍,後果不用多說。這個現象所反映的事實是,所謂的「法令規定」仍無法保護遺址,我們正不斷地在刨除這塊土地的歷史根系,揮霍這塊土地賴以永續生存的未來資產,而且殺手或幫兇可能正是所謂的「主管機關」。若以今日之處理方式,大都會區域恐怕在未來十幾年內,遺址就會被搶救殆盡,行政暴力將使這塊土地成為失去歷史根系的文化沙漠。

契約式的「搶救發掘」的本質是一種「必要之惡」的行使,是不得已而為之的終極手段,但在臺灣卻儼然成為常態,事實上卻是極為不正常的現象。理論上,考古發掘本身就是一種破壞,搶救考古遺址如同宣判遺址死刑,遺址一旦破壞如覆水難收。因此,決策上必須滿足搶救考古的「必要條件」,並經過法、理與程序上的審慎評估後再執行,並事先宣告、公聽於大眾,讓指定遺址的生死交給審慎的法定程序來審議。

近年在「指定遺址」上進行大規模搶救發掘的案例如,刻正進行中的台北市植物園遺址興建台北市捷運萬大線、發包搶救中的台中市十三期都市計劃重劃區開發,已經搶救完畢的臺南科學園區興建科技廠房之案例,都是在既已指定之遺址上大興土木,搶救面積甚至是指定遺址之核心區域之大半以上,且動輒耗費數億元經費,出土重要文物卻沒有及格的典藏空間。縣市政府逕行或同意公開招標搶救指定遺址之前,是否都經各地方政府所設「遺址審議委員會」的專業決策審議?審議的決策過程是否公正?有無決策依據的專業評估報告?審議委員是否投標並主持後來的搶救發掘(委員做球給自己踢,違背利益迴避原則)?是否曾正式公告週知社會大眾已被法令指定保護的遺址要進行搶救?

依據《遺址監管保護辦法》第7條:「工程建設或土地開發之計畫,其空間範圍涵蓋經列冊之遺址者,開發單位應先邀請考古學者專家,進行遺址價值及內涵調查評估,並將其結果報主管機關處理。」其中的重點就在主管機關的「處理作為」了,而現行的法規中針對主管機關在面對不同層級的遺址(疑似、列冊、縣市指定、國定)時,並沒有依遺址的法定地位加以分級、分強度加以規範,也未明定各層級的處理原則與程序,導致了只要能找到經費,便一視同仁以「搶救發掘」為唯一處理方式的現象,少有逃過搶救的例外。這裡,要特別討論的是政府各級「主管機關」面對「指定遺址」時,應依循專業、合法、合理與公開周知的決策程序。

觀念上,經主管機關指定的考古遺址,除了必須加強遺址的巡查頻率與罰則的強度,遇開發而「不得不」進行搶救發掘時,理應經過的審查程序也應更加明確與審慎,法條細則中必須擬定必要程序,並賦予法定的強制力也不為過,這才能落實遺址指定的意義。否則,地方政府很容易因募得搶救發掘的資金來源(多是來自開發業主、共同開發基金或政府部分補助),便會妥協於經濟開發或其他非專業的壓力,致使主管機關輕易同意搶救已指定之遺址,自打嘴巴的事件就會不斷發生,將重要遺址加以指定保護的意義只流於形式,指定或非指定遺址其實根本沒有差別。

事實上開發行為面對考古遺址時,我們還有其他的策略可以避免遺址破壞,包括現地保留、變更設計、變更工法、容積轉移、以地換地等方法,當這些方法都不可行之時,才選擇搶救發掘。主管機關的決策程序必須更嚴謹,視同法律「民事程序」上的「禁制令解除」,必須經過專業的評估,提出必須搶救發掘的理由證據作為審議依據,遺址才能真正受到長久保護,而不是只要能得到經費的奧援,就能粗暴地直接對具有法定地位的「指定遺址」進行搶救發掘。

201605-漢本遺址專題.由十三行博物館隔窗望去.就是新北市八里汙水處理廠.蛋形污水處理槽下.正是十三行古蹟遺址精華區. (陳明仁攝)
201605-漢本遺址專題.由十三行博物館隔窗望去.就是新北市八里汙水處理廠.蛋形污水處理槽下.正是十三行古蹟遺址精華區. (陳明仁攝)

由十三行博物館隔窗望去.就是新北市八里汙水處理廠,蛋形污水處理槽下,正是十三行古蹟遺址精華區。(陳明仁攝)

那麼,主管機關的決策程序與原則應該注意到哪些重點?筆者提出以下幾點建議:

1. 擬訂不同層級考古遺址搶救發掘的「法定程序」並落實執行。

2. 搶救「指定遺址」之決策,必須經地方與中央遺址審議委員會依「專業評估報告」為依據進行政策審議,說明無法避免搶救之因素。

3. 指定遺址之搶救審議,審查委員必須為符合《遺址發掘資格審查辦法》之考古學專家學者至少六位(其中包括兩位中央級遺址審議委員)。

4. 審議委員會之決議方式,須採匿名投票制,不得採取共識決。

5. 投票時主管機關人員無投票權,審議投票之時開發業主必須迴避。

6. 開發業主(包含各縣市政府與主管機關)若未經法定程序審議,不得逕行搶救發掘案之公開招標及考古遺址發掘申請之審查。

7. 指定遺址若同意搶救,必須是全面搶救。必須事先擬訂周全的遺址搶救規畫,包括出土遺物的整飭、典藏空間與教育展示之具體承諾。

8. 遺址之指定乃經法定的程序與公告,而搶救指定遺址是一種消滅遺址的行為,同時造成指定內容的變更,同理必須舉行公聽會或公告變更,搶救後必須變更遺址指定範圍並重新公告。

遺址古蹟是我們這塊土地的歷史根系與永續生存的資源,更是臺灣面對快速全球化,周邊大國崛起造成經濟失衡的邊緣化威脅之際,一帖不可或缺的保命良方。一座缺乏歷史深度的國家與城市,文化如何紮根?族群認同如何形成?臺灣彈丸之島國,能有多少的遺址禁得起我們不斷地搶救與破壞?筆者認為,土地開發與文化資產間的衝突,實際上是永遠難以雙贏的局面,只有贏了現在輸了未來或是輸了現在卻贏了未來兩種選項,目前我們的各縣市政府主管機關面對指定遺址的決策過程,仍缺乏「成全未來」的素養與遠見,永遠都是面對選票與經濟利益而不斷搶救、搶救、再搶救!

*作者為國立清華大學人類學研究所副教授


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