本報特稿/「特銷稅」應否落日之研究/智庫論壇/國立空中大學商學系副教授謝明瑞、國立空中大學講師周信佑

壹、背景 都會地區房價偏高一直是民怨的主要項目之一。為健全房市，政府除推出合宜住宅、社會住宅、平價住宅，以及通過攸關不動產交易實價登錄的「地政三法」修正草案等外，行政院「改善所得分配專案小組」在前（100）年還通過針對短期的房屋交易、高價商品、服務或交易，訂定「特種貨物及勞務稅條例」，課徵「特種消費稅」（簡稱「特銷稅」），稅率最高百分之十五，作為強化租稅負擔對所得分配移轉效果。 特銷稅話題發酵後，雖起到了短期的成效，針對這些相對不合理的稅賦「調整」，但僅是治標，且帶來了許多額外問題，市場交易量大幅萎縮，成交價仍緩步攀升，也讓特銷稅效益與存廢的爭議不斷。 「不動產仲介經紀商業同業公會」全聯會理事長李同榮，在今（102）年3月中旬的「特銷稅存廢面面觀」座談會提出「特銷稅六大缺失」，包括房價不跌反漲、稅收不如預期、居住痛苦指數仍然高漲、價漲量縮、扭曲市場機制、以及不論盈虧課稅、違反資本利得稅原則，最後則是政府吹噓特銷稅效果，誤導民眾，更認為「車子走不動就該廢掉、換一部車子」。財金立委賴士葆、蔡正元亦要求財長宣示檢討「特銷稅」方向；立委費鴻泰、許忠信則公開支持「特銷稅」，認為已達成打擊房市投機的政策目的。 這些討論顯示「特銷稅」在社會的正反意見分歧，筆者期望透過理性的資料分析，探討各界評論重點，分析特銷稅的優、缺點與不合理之處，作為未來「特銷稅」廢除或檢討修正的參考。 貳、問題分析 在房地產市場中，房價高低其實是一個相對性的觀念，比較客觀的說法是根據「房價所得比」的高低來做判斷或考量，「房價所得比」愈高，表示人民的購屋痛苦指數也愈高；所謂「房價所得比」(Price and Income Ratio，PIR值)是指消費者購買一棟房子時所需要的年所得，即購屋族需要用多少年的所得才可以換回一棟房子(一般是以當地30坪的中古屋的平均價位為估算標準)。 若以最近幾年的房價所得比來做觀察，便可發現國內房價所得比的漲幅確實偏高，其中又以台北市的變化為最大，由98年第一季的8.9到101年第四季的13.1，亦即台北市的房價所得比在三年之內上漲了將近五成(47.19%)，表示台北市民購買房子在短短的三年中，其所需的所得支出時間便增加了4.2年，至於新北市則增加了2.5年，或增加36.23％，而台灣都會區的整體平均則增加了1.7年，或調升25.76 %，顯示雙北（新北市、台北市）都會地區房價偏高及相對不合理，且為一般民眾所詬病的主要原因，有關台灣主要都會區房價所得比比較可參閱表1的說明。 表1 台灣主要都會區房價所得比比較表 單位：倍 年度季別 整體調查地區 台北市 新北市 桃竹地區 台中市 台南市 高雄市 101Q4 8.30 13.10 9.40 7.50 5.90 6.80 6.90 101Q3 9.10 14.00 10.20 7.80 6.10 6.20 7.00 101Q2 8.50 13.70 9.00 6.90 6.10 6.30 7.90 101Q1 8.20 12.20 9.20 6.50 6.80 6.80 7.00 100Q4 8.70 14.70 9.10 7.30 6.90 6.50 6.90 100Q3 8.80 15.10 9.00 7.10 7.20 6.40 7.80 100Q2 8.40 14.60 8.60 6.40 6.50 7.00 7.00 100Q1 8.70 13.70 9.40 6.40 7.30 6.30 6.90 099Q4 8.90 14.30 9.40 6.70 7.10 7.80 6.40 099Q3 8.00 11.10 8.90 6.50 6.40 7.40 6.80 099Q2 7.70 10.90 7.90 6.70 6.40 6.50 6.40 099Q1 7.70 10.90 7.90 6.70 6.40 6.50 6.40 098Q4 7.10 9.10 7.20 6.10 6.90 0.00 5.20 098Q3 7.10 9.10 7.20 6.10 6.90 0.00 5.20 098Q2 6.60 8.90 6.90 5.60 5.60 0.00 5.20 098Q1 6.60 8.90 6.90 5.60 5.60 0.00 5.20 資料來源：內政部營建署 2013年3月。 若進一步再以都會區房價與家庭可支配所得變化來做觀察，則在2008年與2012年之間，台北市與新北市房價平均上漲超過二成，而家庭可支配所得卻都呈現負成長的情形，顯見房價與可支配所得呈現反向成長，導致都會區房價所得比大幅攀升。 一、亞洲鄰近國家的作法 在亞洲的許多國家中，近2、3年，房地產市場都發生交易過熱及人為炒作問題，為了防止經濟成長所帶來的不當房價之波動，各國紛紛對房地產的交易加重課徵相關租稅等策略，以提高交易成本，遏止投機炒作。 如最近幾年經濟大幅崛起的大陸對於都會地區的房價，均施以相對嚴格的管制，包括購屋者需繳交五年的納稅證明，調高自備款，以及實施限購等，近期更推出新的政策「國5條」，針對二手房交易，差價多課20%的稅金；香港及新加坡也皆採取對短期交易行為課徵高稅率之「特別印花稅」(新加坡賣方4%~16%，買方3%~10%；香港5%~15%)。 以香港為例，房產調控新政就在既有最高4.25%印花的稅基礎上，向六個月內、6－12個月及12－24個月內轉售住宅開徵「額外印花稅」，稅率分別為15%、10%和5%。香港更於101年10月27日起，將應課徵「額外印花稅」之短期持有期間由2年延長至3年，另對非香港永久居民及公司在香港購屋者再加徵15％額外印花稅；新加坡為了穩定房市，亦將房產轉售的印花稅在4年之內轉手由3%大幅提高，分別為第1年16%、第2年12%、第3年8%、第4年的4%。其目的都是為了避免房市過熱，有礙經濟發展。 二、我國的作法 我國為有效扼止都會地區房地產價格狂?的問題，在祭出多種金融政策仍無法阻止房價的再三?漲後，參考香港和新加坡的作法，針對不動產的投機性交易課「特銷稅」，課徵對象包括非自用住宅、可供建築空地、商業大樓等都市。依持有時間在1年以下課徵15%，持有1至2年課徵10%。這個稅，是每一次在短期內移轉時，不論賺或賠，都要課徵，屬於「交易稅」性質。鎖定短期頻繁買賣非自用房地產的投機客加重課稅，抑至不動產交易的短期買賣亂象，同時拉高了投機客的風險，扼止房價飛漲，促使房屋市場朝健康常態方向發展。 我國政府對於不動產課徵特銷稅是包含了必須課徵與不須課徵兩大部分，茲說明如下： 1.必須課徵「特銷稅」的不動產主要係針對短期買賣非供自住不動產課徵「特種貨物及勞務稅」，即： (1)不動產所有權人銷售持有期間在2年以內(含2年)； (2)坐落在中華民國境內之房屋及其基地； (3)依法得核發建築執照之都市土地，應繳納「特種貨物及勞務稅」。 (4)無論個人或公司出售持有期間在2 年以內，均要課徵「特銷稅」。 (5)課徵「特銷稅」是採屬地行為，不因出售者在國外就可免除繳交。 2.不必課徵「特銷稅」的不動產 若不動產符合下列條件的規範，則不必課徵「特銷稅」的不動產，即： (1)所有權人與其配偶及未成年直系親屬僅有一戶房屋，無供營業使用或出租者。 (2)因調職、非自願離職、或其他非自願性因素出售新房地，出售後仍符合規定者。 (3)銷售與各級政府或各級政府銷售者。 (4)經核准不課徵土地增值稅者。 (5)依都市計畫法指定之公共設施保留地尚未被徵收前移轉者。 (6)銷售因繼承或受遺贈取得者。 (7)營業人興建房屋完成後第一次移轉者。 (8)依強制執行法、行政執行法或其他法律規定強制拍賣者。 (9)依有關法律規定處分，或依目的事業主管機關命令處分者。 (10)所有權人以其自住房地拆除改建或與營業人合建分屋銷售者。 (11)銷售依都市更新條例，以權利變換方式實施都市更新分配取得更新後之房屋及其坐落基地者。 三、實施成果探討 「特銷稅」的頒佈與實施，對國內房地產市場造成價跌量縮的情形，根據財政部統計處所發佈的的資料，並以大台北房市交易量變動影響為例，說明如下述： (一)價穩量縮 特銷稅自民國100年6月開徵以來，二個月內只收到2.41億元，其中不動產稅部分更只有0.66億，不到三成(27.39%)。土增稅徵稅件數亦連續二個月減少，件數也是自99年12月以來的新低。不動產交易量在萎縮，大台北地區已見證了「特銷稅」抑制「炒房」的效果。 香港的「額外印花稅」，房價在新稅制實施後前兩個月持平或微跌，第三個月以後，房價開始緩漲。而「特銷稅」對台灣的房市變化影響模式類似，因為國內在特銷稅開徵以後的第一個月，坪數較少及較大的不動產之銷售確實受到衝，其價格下降幅度約一成，但中坪數的房地產價位未受到影響，第二個月，都會地區的房價即回穩，影響有限。 至於成交量在特銷稅實施後則大幅萎縮。每月全國建物買賣棟數呈減少趨勢，改善交易過熱現象，其中臺北市及新北市減少幅度最大，以101年與前(100)年的買賣交易數量結果做比較，台北市交易量減少39.1%，新北市減少36.08%，高雄市微降0.62%，台中市下降15.21%，台南市小降3.7%。 （二）「特銷稅」已發揮遏止投機炒作之效果 就購屋動機分析，為「投資」而購屋者明顯減少，但為「自住」而購屋者則穩定成長，可見「特銷稅」已發揮遏止房市投機炒作之效果，且不影響自住購屋意願。換言之，「特銷稅」對於遏止短期投機炒作與穩定房價之效果，顯然已經發揮作用。 （三）「特銷稅」的規避 稅賦是影響房市變動最主要因素，購屋人為了規避特銷稅的課徵，在不動產業者的規劃與建議下，所謂的「特銷稅避稅教戰守則」應因而生，其中，較常見的避稅模式包括： 1.更改簽約日期：將購屋的簽約日期提早為特銷稅開始實施的日期之前； 2.養人頭戶：以別人的名義購屋，藉以規避二棟房子所可能付出的高額賦稅； 3.不動產信託：交由第三公證人處理，待兩年過後再重新轉回自己所有； 4.買二賣一：在買第二棟房子的同時，也賣出已有的房子，保持名下僅有一棟房子的情形； 5.假離婚：以假離婚來達成擁有兩棟房地產的事實，並藉以規避「特銷稅」。 （四）「特銷稅」稅收不如預期 特銷稅自民國100年6月1號起上路，開徵前，財政部原估一年「特銷稅」可達150億元，但實施至今（102）年1月共計20個月，「特銷稅」僅收到67億多元，其中以不動產占最多達45億元，進口小汽車21億元居次。 101年土增稅實際課徵811億元，雖較前（102）年增加3.2%，惟仍較預算短徵53億元。抑制飆漲的房價，影響到房市交易量下降，進而導致台北市、新北市稅收衰退，短徵近兩成。也讓部分學者與業者痛批?，如果增加一個稅目，稅收沒跟著增加，到不如不要課！ 然誠如賦稅署許慈美副署長所言，「特銷稅」是為抑制短期投機炒作，以健全房屋市場，而非以增加稅收為目的；實施後，全國房市呈現「價穩量縮」，也確實發揮抑制短期炒作效果。「20個月只有67億，落入課稅範圍的短期非正常交易比預估數的減少，可見發揮遏止短期炒作效果。」 四、我國現行房、地稅制檢討 「特銷稅」的宣佈與實施對國內房地產市場雖然造成衝擊，但僅是短期的治標政策，長期間並無抑制房價的功能，功能相對有限；惟若根據先進國家及IMF的研究，「稅賦」仍是影響房價的主要因素，其他如利率、貸款額度、限制期間等，都無法解決都會地區高房價的問題，在此情況下，可以考慮利用現有的不動產之持有及不動產之移轉稅賦探討，並提出相關建議。茲分述如下： （一）不動產之持有 1.土地之持有，課徵地價稅，稅基為公告地價。 依平均地權條例第14條規定，地方政府每3年重新規定地價一次；然公告地價占一般正常交易價格僅約22%。地價稅基本稅率為10?，並按納稅義務人所有地價總額超過累進起點地價部分累進課徵，最高邊際稅率為55?；另依土地編定及使用情形適用優惠稅率，例如自用住宅2?、工業用地10?、公共設施保留地6 ?。 2.房屋之持有，課徵房屋稅，稅基為房屋評定現值 地方稅稽徵機關按地方政府不動產評價委員會公告之房屋標準價格（包括建造材料、房屋耐用年數、折舊標準、地段率等）所核計之房屋現值為稅基（房屋稅條例第9條至第11條），其稅率依法定使用情形而有不同，介於1.2%至3%。依房屋稅條例第11條規定，房屋標準價格由地方政府不動產評價委員會每3年評定一次。然自71年迄今未曾調整，故目前課稅現值遠低於市價。 101年度全國地價稅稅收627億元，房屋稅稅收618億元，分別占地價總額及房屋現值總額1.07%及1.27%，稅率並不低，但我國公告地價及房屋評定價格遠低市價，推估地價與房屋稅二稅目稅收占市價百分比僅約0.23%及0.25%，與先進國家一年課實價的百分之一至四的房地稅稅率相差甚大。 （二）不動產之移轉 1.土地之移轉 係課徵土地增值稅，除納稅義務人申報移轉現值高於公告土地現值者外，原則上以公告土地現值計徵土地增值稅，依平均地權條例第46 條規定，由直轄市或縣（市）政府每年1月1日公告；100年公告土地現值占一般正常交易價格百分比為82.94%。一般用地係依漲價倍數按20%、30%、40%稅率課徵，自用住宅依土地漲價總數額按10%稅率課徵。 2.房屋之移轉 個人出售房屋，依所得稅法第14條第1項第7類第1款規定，計算財產交易所得，併入綜合所得總額課稅；惟個人如未申報或未能提出證明文件者，稽徵機關才按房屋評定現值之固定比例推計所得額課稅。 此項規定雖有所得稅概念，由於自71年房屋標準價格迄今未曾調整，課稅現值遠低於市價，大部分的申報人皆選擇房屋評定現值之固定比例課稅，無法發揮實際效果。因此，101年度台北市部分地區（大安區、中正區、信義區與松山區）由100年度依房屋評定現值之42%提高至48%，新北市房價漲幅較大的區域也由14％、26%分別提高至26%、28％，台中市各區則分別調漲1到2%。 參、結論與建議 近年來部分地區房價不合理飆漲現象，基於居住正義與公平的考量，並矯正房市的畸形發展，若要從整體價格中區分地價及房價，透過土增稅、地價稅、房屋稅來打房，有一定的難度。此次針對房市投資(機)客課徵「特銷稅」，購買「非自用住宅」短期買賣者，無論投資賺賠都要「交易稅」，以匡正房市畸型現象，促使房市恢復理性交易及穩定經濟。且為避免影響一般大眾，「自用住宅」並未列入課徵範圍，避開這個棘手的問題，是一個聰明的做法。 然而，房價偏高問題必須以合理合宜的政策來加以解決，但有些政策僅是一時之策，是特效藥，而非長久之計。如透過「特銷稅」固然可提高房地產的移轉成本，發揮抑制效果，減少部分投機炒作之情事，卻無法從根本解決不動產交易與持有的租稅缺失。 誠如財政部張盛和部長所言，健全房市的根本之道就是「房屋公告現值貼近實價」、改革「土地1年內買賣課不到的稅」的空窗期問題，並「減少房市的不當投機」。在此，我們整理部分專家與筆者的見解，期能在最小變動下，提供政府推動房地產中、短期相關稅賦改革的參考。 一、評議委員會應以拉近房、地課稅現值與市價差距作為最高行事準則 地價調整必須根據評議委員會的共識與決議來執行，然而，現有的「地價及標準地價評議委員會」以及「不動產評價委員會」三年才召開一次會議，無法跟上市場即時的脈動；加上過去大部分的評議委員會只是行禮如儀，產生嚴重的行政怠惰，並造成市場脫鉤的評價方式。 未來評議委員會應常設且以專家來擔任，定期定時檢討房產價格的實價，並以拉近市價作為最高行事準則，提供不動產市場買賣參考，並作為政府進行課稅標準。另外，視其成效，可供作中央統籌分配款的分配依據之一，亦避免地方政府的行政怠惰與不作為。 在中央、地方財政普遍困窘的情況下，開創財源尤為重要。若房、地的課稅現值能合理的逐步調整至貼近市價的八成、九成，即使維持自有住宅稅賦負擔不增加，也可增加國庫財源。不僅能紓解地方財政困窘，落實地方自治，還能平抑房價，讓資源逐步導到生產事業，促進就業與經濟成長，使政府稅收自然增加。 二、央行的管制力道仍不可放鬆 目前我國游資過多，又缺乏可供投資的管道，讓利率一直處於低檔狀態，投資客有低利率作後盾，每期需償付的資金成本偏低，讓投機炒房更為容易；特別是遺贈稅調降後，海外資金回流的速度與金額，更是造成國內房市大幅度波動的主因。 觀察中央銀行（簡稱央行），近年來的不動產管制措施，在2010年6月，啟動選擇性信用管制，同時規定貸款成數不能超過7成，而9月份，又再規定第2棟房屋，貸款不得超過6成5，甚至2012年，針對大台北地區8千萬以上的豪宅，限制貸款成數最高只能6成，又取消寬限期。雖說這些措施並無法發揮打房效果，但至少起了風險控管之效，避免房市快速泡沫化。在稅制改革告一段落之前，仍應維持管制，並且加強管理、宣示，如貸款成數最高7成、全面取消寬限期、嚴禁銀行利用修繕、週轉金等名目，變相增加房貸貸款成數。 三、房價透明化，為合理課稅做準備 政府推出「實價登錄」後，有助於政府掌握不動產市場交易狀態，讓房市價格透明化、合理化，並踏出健全國內房市的第一步，但若要透過「實價登錄」到「實價課稅」（包括交易與持有），則政府部門對於每一棟不動產交易的實際交易價格，都必須能夠確實的掌握。 交易價格完全公開，政府才可運用這些資訊，正確估計沒有交易的房地產現值，從而使不動產持有者繳納合理的稅負，包括土地增值稅、地價稅、房屋稅及不動產交易所得稅等，讓不動產的投資或投機者無法再輕易規避相關稅負，並可作為財產評價的依據。 事實上，不動產之持有並非一定要以「實價課稅」，以現今各國課稅制度而言，也有許多國家非以實際交易價格、而以評定的價值課稅，只要評價機制合理就好。 四、減輕或不增加自用住宅負擔 實施「實價課稅」制度或課稅現值貼近實價以後，其稅基必然會擴大，因此，可能會讓房價認定的提高而導致房產稅負加重。這個爭議也是「實價課稅」或調高課稅現值推動時應有的配套。亦即稅改的進行不只從拓展稅基開始，稅率也要跟著調整才可以，尤其是為避免自用住宅的稅賦負擔大幅增加，政策推動時應有調降自用住宅稅率之相關配套，至於非自用的不動產則以標準稅率課徵，甚至可以進一步考量房地產愈多者以累進方式處理。這樣做不僅能縮小打擊範圍，亦可有效地提高投資客的持有成本及炒作障礙。 五、讓房地產的稅賦合理化 理論上，有所得就有稅賦。課徵「特銷稅」只有在進行交易時才要交納，而且只要持有兩年以上，就可以規避掉特銷稅，只能改善短期炒作之情事。因此，要抑制國人對於房地產的投資，除了增加「交易成本」，最好的方法就是合理反應他們持有房地產的「持有成本」，如房屋稅與土地稅，尤其是提高非自用住宅的持有成本，應是釜底抽薪的較佳方法。 如果以市價的八成來課徵房屋稅，房屋稅稅率1.2％，台北市豪宅指標的帝寶每戶市價1億元以上（扣除土地價格），則房屋持有人每年都要繳納80萬以上的不動產稅。在這種重稅下，房地產投機的現象會相對減少，一方面可以平抑房價，讓資源有效利用，另一方面資金也可逐步導到生產事業，促進就業與經濟成長，政府稅收亦可增加。 參考文獻 于洋、張翠珍，2011，《新編納稅實務》，北京：電子工程出版社。 石堅、陳文東，2011，《房地產稅制的國際比較》，北京：中國財政經濟出版社。 李菁芬，2006，〈我國房屋稅課徵問題之研究〉，台中：逢甲大學公共政策研究所碩士論文。 林詠嵐，2008，《大陸房地產制度發展之研究》，台北：台灣大學國家發展研究所碩士論文。 許文昌，1994，《不動產估價要論》，台北：文笙書局。 財政部稅制委員會，2008，《2008主要國家稅制概要》，台北：財政部稅制委員會。 張盛和、許慈美、吳月琴、莊水吉，2007，《銷售稅制度與實務(含關稅) 》，台北：三民書局。 張豐淦，2012/4，〈淺談期他國家之資本利得稅〉，《勤業眾信通訊》，頁3。 鄧靜玉，2011，《台北、上海房產價格高漲以及因應政策之研究》，台北：政治大學行政管理碩士學程碩士論文。 楊子菡、何怡澄、羅德城、陳宏萱 ，2010，〈對奢侈消費課徵特種銷售稅之研究〉，台北：財政部賦稅署委託研究報告。 謝明瑞，2002，房地產投資與管理，國立空中大學 謝明瑞，2007，不動產估價實務，國立空中大學。 謝明瑞，2010，房市無空頭，國政基金會。 謝明瑞，2011，台灣課徵奢侈稅對房地產市場的影響，國政基金會。 謝明瑞，2011，台灣房價偏高及其對策之探討，台北安和扶輪社。 謝明瑞，2012，奢侈稅與房價政策之檢討，國家政策研究基金會 謝明瑞，2011，不動產交易實價登錄之研究，國政基金會。 謝明瑞，2012，台灣地區房地產與營建類股行情變動分析，現代營建雜誌專欄。 蘇多永，2010/10。〈新加坡住房保障制度及其啟示〉，《中國房地產》，第358期，頁63-64。 【中央網路報】