社論－政府基金挹注公共建設的商榷

工商時報【本報訊】 根據媒體報導，103年度中央政府總預算的財源當中，有621億元將以出售政府高持股的中華電信等六家企業股票取得資金，而且規劃由郵政儲金、勞退基金、勞保基金等政府基金做為特定人來購買，等於政府左手掏錢買自己右手的資產。同時，由於公共建設缺乏財源，除了賣股票籌資以外，正規劃要政府基金直接融資。應注意的是，上述所謂「政府基金」，其實只是政府代為運用操作的基金（郵政儲金甚至不是「基金」，而是「存款」），真正的所有權人都不是政府部門，而分別為郵儲儲戶、勞工大眾等老百姓。兩項措施之前者無異勉強百姓買六家上市公司股票，承擔股市的市場風險；後者等於勉強百姓拿自己的錢，借給政府辦理公共建設。 另一方面，民營壽險業者握有大筆資金，苦無消化管道，為了追求合理報酬，一直想投資不動產，然而央行和金管會為了避免國內資金過度集中於不動產，因而對北部精華地區採取所謂的「打房」措施；金管會甚至自去年11月20日起，對保險業者訂定「金八條」的禁令，直到最近金管會赴行政院報告「引導保險業資金參與公共建設辦理情形」，為引導保險業資金參與公共建設，宣布自8月19日起分批開放壽險業者投資不動產，原先所謂「金八條」的禁令，只剩年化投資報酬率不得低於2.875％一項。 壽險業者賺到了解除不動產投資禁令的大禮，對於公共建設表態願意積極提供資金乃是禮尚往來。然而，業者未來所參與的只是「有機（商機）可乘」的好案。表面上政府提出的50餘項公共建設項目，業者表態有意願投資的大約有47項，比例看來很高；但有意願並不代表就真的會投資，未來這47項是否真有壽險資金挹注，還得進一步考量其投資報酬率與投資風險。前不久台北市政府提出A25之BOT案，就因投資報酬率偏低，以致乏人問津。 因此，各項公共建設的財源，不要寄望保險業者能夠成為出資的主力。獲利高、風險低的案子會被民營保險業者一掃而空，剩下的案子獲利低、風險高、回收年限長，仍將成為政府的包袱，這也是政府早已心知肚明的情況。若非如此，何需規劃政府基金買股與融資？然而，政府基金買政府持股的上市公司股票，作為公共建設財源，因與公共建設案件沒有直接關連，政府基金投資所承擔的是股票的市場風險，只要不被要求同時擔任股市護盤者，以各大基金操盤者的戒慎恐懼，維持合理績效的機會不無可能。 此外，以目前銀行業資金充沛到需要搶央行定存單的地步，若公共建設案件自償性高、報酬合理、風險可以控制，則銀行業者應該會擠破頭搶辦公共建設融資，讓資金能有合理去化。若還有公共建設連深具融資經驗的銀行業都不參與，顯然是高風險的案件，則缺乏融資經驗與融資法源的政府基金，更不應該以融資方式提供資金挹注。 然而，政府投入公共建設確實需要資金，在保險業與銀行業挑精撿肥之後，剩下爹不疼、娘不愛的案子，應屬回收期長、報酬率低，甚至風險較高的公共建設。若政府以長遠發展角度再評估，認為確有必要興建，而銀行業與保險業者不肯提供資金，卻要政府基金以融資方式挹注資金，實有值得商榷的疑慮。既然該等案件本身回收期長、報酬率低，甚至風險較高，為保護郵儲存款人、勞保及勞退基金受益人等社會大眾，更應禁止該等基金參與融資，才不會禍貽後代。 引入政府基金融資公共建設，除了缺乏法源，更要考慮這些基金的操盤人只有「投資」經驗，沒有「融資」經驗。二者差距甚大，投資時對於投資標的至少還有信用評級等相關資料可以參考；融資時對於案件本身要做徵信評估、技術評估、產業調查、融資架構規劃等作業。叫基金投資人轉型成為授信承辦人，不如由政府國庫保證，讓融資風險歸零，等同投資無風險或低風險債券，讓這一代的百姓借錢給政府，辦理公共建設給下一代百姓使用。這不是債留子孫，而是世代融通，政府負保證責任做為必要之配套乃義不容辭。 另一個更簡單的方式，是由政府對這些「今天不去做、明天要後悔」但卻「爹不疼、娘不愛」的公共建設，發行建設公債，讓政府基金操盤人以他們熟悉的方式投資債券。當然，最重要的配套乃是修改公共債務法，對於回收期長、報酬率低、風險較高的公共建設案，「政府保證」及「發行公債」之額度不計入公債法的舉債限額之內。若能有這樣的配套，政府基金挹注保險業及銀行業所不願承做的公共建設案件，才有承做的空間。有了上述配套，甚至可能讓保險業與銀行業，回過頭來搶食這塊原本棄如敝屣的大餅。期盼執政當局秉持「自反而縮，雖千萬人吾往矣」態度，做好公共建設籌資應有配套規劃。