特稿/以「金融安全網」建構兩岸銀行監理合作平台/智庫論壇/國家政策研究基金會財金組顧問 黃得豐

壹、金融安全網強調審慎監理之執行 鑒於兩岸自2010年6月24日簽署「兩岸經濟架構協定」(ECFA)後，雙方經濟與金融之往來與合作已更加緊密，並逐漸去除不必要之障礙；爰使兩岸間發生金融危機之破壞性與連動性亦將更為提高與強烈。因此，雙方之金融監理應積極溝通與交流，以維護金融之穩定與健全經營。有鑑於大陸銀監會劉明康主委近日來訪，必有助於建立兩岸較佳之監理合作平台，以克服雙方金融體制與經營環境仍存在之差異與障礙；允宜將兩岸之合作平台建立在以國際清算銀行(BIS) 巴塞爾銀行監理委員會(BCBS)所制定之「有效銀行監理核心原則」之基礎上。此外，若以近年來BIS強調之「金融安全網」(Financial Safety Nets)，包括金融主管機關（執行審慎監理）、央行（擔任銀行之最後融通者，並提供支付清算系統）、及存保機構（保障存款人權益，並使問題銀行順利退場）內容觀之，金後雙方之監理合作平台似將集中在審慎監理，以便共同構成金融穩健經營所要求之安全性、流動性、及收益性。上述BCBS所制定之核心原則，因其中有關審慎監理之條文，已散見於兩岸之銀行法規內，爰可作為兩岸金融主管機關之金融安全網共識。本文乃依據大陸「外資金融機構管理條例實施細則」第7條所規定之6項「審慎性條件」，先要述雙方執行審慎監理與經營環境之狀況，然後再分述央行與存保機構之相關問題，最後提出下列政策性建議； 一、應以「金融安全網」強調雙方之監理合作 二、應爭取銀行業務更開放並力求公平合理 三、應考量兩岸雙邊存款保障之問題 貳、兩岸審慎監理之執行情形 一、該「實施細則」審慎性條件之規定 (一)具有合理的法人治理結構:台灣絕大部份銀行為股份有限公司組織，且自 2003年11月23日行政院會通過「行動方案」後，已全面推動公司治理制度，成效尚佳；而大陸除外商銀行外，本地銀行之法人治理多在起步階段。(二)穩健的風險管理體系:台灣之銀行為配合金融國際化與自由化之實施，多年來多已主動地自行推動各種風險控管；而大陸之銀行仍多被動地遵守銀行法所強制規定之風險管理事項。(三)健全的內部控制制度方:雖然台灣之銀行實施內部控制之期間與層面，遠較大陸之銀行為久遠與普遍，且兩岸均將BCBS相關內控制度評估原則列為相關法規，惟只要授信部分工牽制未徹底、稽核人員與業務人員互相輪調、總稽核未能超然獨立於總經理之外、及尚缺乏自律功能，則兩岸內控制度仍無法稱為是健全的。(四)有效的資訊系統:台灣之銀行很早就已全面自動化，又有聯合徵信中心，因而各銀行之資訊軟體既可有效地提昇業務經濟水準，又可對主管機關、央行、與存保機構提供各項管理資訊與預警資料；而大陸之銀行迄今仍良莠不齊，無法一概而論。(五)申請人經營狀況良好，無重大違規紀錄:兩岸對銀行申請人或經理人均有「適任原則」(fit & proper person) 之要求，惟台灣亦會要求業務資歷，以期掌控與提昇業務經營水準；而大陸對經理人只偏重於不得有判刑或違法紀錄，並未要求業務資歷。(六)具有有效的反洗錢措施:雖然兩岸均在防杜洗錢行為，惟台灣自1996年10月23日公布洗錢防制法後，銀行防杜洗錢業務均已全面制度化，其相關作業流程與工作，似較大陸之銀行為細膩。 二。其他較重要之審慎監理規定 (一) 以「巴塞爾資本協定」吸收損失與反映風險:台灣自1989年7月即在銀行法規定「不得低於風險性資產之8%」，而大陸自2001底加入WTO後,亦從嚴執行至今(2011)年2月底「資本充足率」為12.2% 。(二)防止利害關係人借款濫用:台灣自1989年7月即在銀行法規定利害關係人之定義與適用範圍，並制定一整套法規從嚴防止；而大陸銀行法規亦有類似之規定，均在規範有利害關係之企業或個人借款，以有效監控與降低風險。(三)注意資產品質與放款適足性:兩岸均已運用各種方法與機制，以降低不良資產與逾放比，並提高呆帳覆蓋率。到了今年2月底，台灣之銀行逾放比為0.58%；覆蓋率為162.1%，同期大陸分別為1.15%與218%。 ?、兩岸在央行與存保方面之金融安全網 一、央行金融安全網與利率機制 兩岸央行不但為銀行體系之最後融通者，與提供安全無虞之支付清算工具；而且均負責貨幣政策與外匯控管，惟兩岸在此一安全網內之存、貸款利率機制互異，因而造成銀行經營環境並不相同。台灣央行自1980年11月7日訂頒「銀行利率調整要點」後，即開始實施局部利率自由化，並自1985年7月決定外匯、外幣利率自由化，到了1989年7月財政部刪除銀行法第41條有關由中央銀行制定各種存款最高利率之規定後，台灣之銀行已全面利率自由化。各銀行須自行面對利率、市場信用、匯率、流動性、與法律等風險，而做好資產負債管理與相關之內部牽制工作。因此，平均存貸利差約在1.1 至1.5個百分點之間。至於大陸銀行體系迄今尚須依照大陸央行（或「人行」）所規定之存貸利差，違者人行可依照銀行法第31條規定進行檢查監督。因此，存貸利差均為 3.6個百分點，其收益性乃較台灣為高，若以杜賓分析(Dupon Analysis)即「資產報酬率(ROA)應在1%以上，資本報酬率(ROE)應在15%以上才合理」分析，到了今年2月底大陸之銀行ROA為1.03%;ROE為17.5%，同期台灣分別為0.58%與9.1%。固然利率機制原為各國執行貨幣政策之重要工具，對發展中國家之經濟貢獻甚大。惟經濟發展至某一程度後，因商業信用大幅擴展、金融市場日趨龐大、及金融活動日益活躍後，利率管制將日漸式微，最後將聽任市場資金依供需情況自由決定。據悉，大陸「十二五規劃」有關金融改革方面，尚包括利率自由化，據說改革進程會遠比外界預期更快。 二、存保金融安全網與賠償額度 關於存保機構方面，台灣自1985年9月設立中央存款保險公司後，該公司即已開始執行「適度額度」之存款保險業務，並協助金融主管機關對基層金融機關之實地檢查，後來又協助辦理預警分析等場外監控,目前之賠償額度為300萬台幣。多年來已協助處理因經營不善而倒閉之問題銀行，或金融機構之順利退場。而大陸雖然在商業銀行法規定「銀行應當保護存款人的合法權益，不受任何單位和個人侵犯」（即所謂之「100%存款保障」），並於該法第七章規定「接管和終止」由金融主管機關自行處理，惟尚未建立存保機構。據悉「十二五規劃」亦提及建立存保機構，相信亦將會迅速設立。但雙方銀行到對岸設立分行後，有關存款保險方面之相關問題，似宜在雙方溝通時妥為協調。 肆、提出政策性建議 一、應以「金融安全網」強調雙方之監理合作 兩岸均甚尊重BIS與BCBS所提出之法制,並均納入規範,且大陸「十二五規劃」亦將建構宏觀審慎監理制度框架,列為金融改革重點。雖然兩岸在執行審慎監理之成效與經營環境互異,惟在兩岸簽署金融監理瞭解備忘錄(MOU)與ECFA後,雙方更應從金融安全網觀點,強調協調交流,加強管泛合作機制。除應洽商再核准或審批更多營業據點外;尚應共同關切營運風險之監控。此外,似應順應國際潮流趨勢,而將兩岸銀行總分支機構間之流動性與資本適足性分離控管,以免赴對岸之銀行經營不善時，拖累母行與母國之金融穩定性。 二、應爭取銀行業務更開放並力求公平合理 雖然兩岸加入WTO時，台灣對金融入會承諾太寬鬆，而大陸太嚴，所形成之「不對等」，惟大陸亦承諾自2006年底對外資銀行實行國民待遇。當兩岸簽署ECFA時，大陸仍限制台資銀行由辦事處申設分行，須滿一年且有賺錢後才可經營人民幣業務。而陸資銀行在台灣之辦事處，只要滿一年就可申設分行，並經營台幣業務，顯然有欠公平合理。另外，台資銀行吸收法人或企業戶人民幣存款，須在100萬人民幣以上，而陸資銀行須在150萬台幣以上，僅為前者三分之一。上述情況皆應洽請大陸，放寬限制至與台灣相同才算公平合理，而不是走回頭路去提高與大陸相同之門檻。此外，若能爭取開放台資銀行，吸收一般人民之零售性人民幣存款當然更好。 三、應考量兩岸雙邊存款保障之問題 保障存款人權益雖非審慎監理範疇，惟為金融安全網之一環台灣已有存保機構，執行「適度額度」之存款保險業務。目前對外資銀行在台分行，係採由母國存保機構保障之方式。若陸資銀行在台灣之辦事處申設分行，並經營台幣存款吸收業務後，則將面對兩岸雙邊存款保障之問題。在大陸尚未建立存保機構前，其「100%存款保障」是否包括在台之陸資銀行。而在大陸之台資銀行究應適用台灣之「適度額度」之存款保險，或適用大陸之「100%存款保障」。雙方均應未雨綢繆，並妥為協商。必要時尚應建立「防火牆」，以避免因對岸分支機構之經營危機，而拖累總行與整體金融秩序之安全。 `(本文撰於2011年4月23日） 【中央網路報】