公投史上的獨裁者

公民投票制度起源於古希臘、羅馬，瑞士從19世紀中葉啟用到現在、樂此不疲，美國則在進入20世紀百年來方興未艾。民進黨原本倡議公投，在戒嚴時代不能談台獨，公民投票及民族自決成為潛台詞。針對即將來臨的四大公投案，蔡英文政府忐忑不安，對於公投有諸多謬論，甚至於惡意醜化為民粹主義。

西方民主國家對於公投並不陌生，除了針對政府施政（複決）或立法不足（創制），重大議題往往交由百姓議決以示慎重（譬如徵兵），更不用說牽涉憲改或主權議題，特別是加入歐盟及相關條約必須強制公投。瑞士是弱幹強枝的聯邦國家，偏好直接民主，大小議題都要公投，譬如禁用農藥。

公投的議題包括主權、憲改、道德及其他公共政策，譬如食品標示，而美國在百年前就有反人造奶油的公投。外交部長吳釗燮指食安要用科學證據，而公投是反智、民粹。試問，只有6個人體實驗，Codex違反慣例強制投票，69比67，究竟是政治還是科學？歐盟幫百姓把關，當然不用公投，難道也是反智？

除非總統制之下的朝小野大，政府主導國會立法不是問題；民間或在野黨發動的公投，通常是表達對於政府施政或裹足不前的不滿，甚至抗議朝野政黨沆瀣一氣。因此，公投是人民透過直接選舉來約制政客、補政黨政治之不足，絕非破壞代議政治。民進黨刻意運作為政黨對決、抗中保台，低估選民的自主判斷。

就歐美民主國家的經驗來看，在公投成案以後，大體會看半年內是否有各級選舉可以綁在一起。美國每到兩年一次的全國性選舉，由州到地方都可以看到形形色色的公投，不見公投妨礙選舉的怨言。義大利因為政黨政治不彰勞煩百姓公投，通常是盡量綁選舉，有時候公投7-8案甚至12案，技術不是問題。

執政黨趨吉避凶，公投的時機就有玄機，特別是不孚人望的政府會盡量讓公投與選舉脫鉤，免得被公投拖垮，也就是擔心百姓把公投當作不信任投票。當然，執政黨有時候也會在民氣可用之際主動出擊，透過策略性的公投來修理在野黨，這時候，短期內未必有選舉可以方便加掛。

民進黨在2018年的九合一地方選舉重挫，怪罪公投綁大選（全國性選舉），因此挾國會的優勢，強制將公投與全國性選舉脫鉤，規定只能在非選舉年的8月舉辦公投。這樣的作法，違反一般對於公投日期安排的理論，也就是希望儘量能夠掛選舉，以便提高投票率、來增加公投結果的正當性。

有學者舉瑞士的經驗，以公投的投票率高於大選來反對同步舉行。那是因為瑞士為多元族群國家，政府安排有固定的公式，聯邦政權轉移無傷大雅，重大政策往往訴諸公投。或曰公投頻繁可能會步義大利政局紛亂的後塵，那是倒果為因，事實上是國會功能不彰，老百姓幸好手中還有公投最後一項防衛性的武器。

公投在歷史上不乏淪為獨裁者的工具，包括拿破崙、希特勒及佛朗哥，然而，法國戰後苦於阿爾及利亞的去留，終究戴高樂同意公投決定前途，傳為佳話。究竟公投是民主參與、還是民粹動員，端賴人民的自主判斷，總不能在野時搖旗吶喊、一旦執政視為毒蛇猛獸。小英不該帶頭使壞反公投、反民主、反智。

（作者為東華大學民族事務暨發展學系教授）