【專文】探討中華民國在國際法上的政治體制（地位）

（有關本文所觸及的觀念和理論請參照作者文 State, sovereignty, and Taiwan, Fordham International Law Journal, Vol. 23, No. 4, pp. 959- 1004. April 2000 和最近出版的 The One-China Policy: State, Sovereignty, and Taiwan=s International Legal Status, Elsevier, Oxford, England，2018 一書。）
一、引言
5月20日蔡英文就任第二任總統時，步上講台，向掛在牆上的青天白日滿地紅的布旗和孫中山的相片鞠躬。青天白日滿地紅的旗是中華民國的國旗。孫中山是中華民國的建造者。蔡英文對這兩件東西鞠躬意味著她要維護這兩件東西所象徵的中華民國體制，保持現狀。
中華民國在國際法上是什麼樣的政治體制？這個問題和中華民國對世界上現存國家進行外交，簽訂條約，參加國際組織，甚至這些國家對中華民國的外交承認有重大的關連。本文僅就「中華民國」的體制在國際法上的政治地位加以探討。
國際法上國家的觀念和主權的理論是西方的產物。探討這些觀念和理論，非使用西方語言的原文，不會了解真正的觀念。中文的「國」英文可譯為 state, nation, 或 country。但是這三個英文字的意思並不盡相同。Nation 有多種意義，它可以指國家，亦有「民族」的意思。譬如「nation state」指民族國家。十八世紀法國革命以後，法人使用法文「nation」指他們的國家，意味共和國家。但是，nation 一詞到二十世紀已經沒有原來的意思。比如 The League of Nations（國連）和The United Nations（聯合國）的名字都意味兩個世界組織是由 nations 組成。但是，兩個國際組織的會員不盡是民族國家，也不盡是共和國家。Country 一詞也有多種意義。它可以指國家，也可以指一個地域（如蘇格蘭），也可以指鄉下。
只有state 一詞有嚴格的意義。除了用以指事務的狀況以外，state一詞在政治理論和國際法上指國際法上有人格的政治體制，在法理上具有主權 （法文souveraineté; 英文sovereignty）的國際成員。本文使用的「主權」一詞是基於法國人布丹（Jean Botin） 所創說的主權論上的主權，不盡和台灣一些政府官員（「有選舉總統就是有主權」）或政論家用的有相同意思。
英文 State一字用於指國家是源自意大利文 stato。 十六世紀政治兼政論家馬基雅佛利 （Machiavelli） 在1513年用意大利文寫的「郡主（The Prince）」 一書中，首次採用 stato 一字描述十一世紀以後在意大利北部的郡邦 （principalities） 。這些郡邦， 名分上雖然是在神聖羅馬帝國屬下，但實際上行政獨立，不受神聖羅馬帝國的管治，已成為擁有最高度自主權的政治體制（政體）。
布丹（Botin）在1576年用法文寫的「國家六書」（Les Six Livres de la République, 英文The Six Books of the Commonwealth ）一書寫主權論，描述當時意大利北部郡邦和少數王國的權力。本文把書名譯為「國家六書」，因為十六世紀時法文 la République和英文的 the Commonwealth 指封建制度下的「國家」。當時的法文和英文都沒有和意大利文 stato 同義的字。法文的 état 和英文的 state都是指有封土的郡主，是指人不是指政治體制。後來法人採用 état 英人採用 state 來稱呼這種有最高度自主權的政體。近代的政治理論家稱這種體制的國家為「現代國家（The modern state）」 ，以別於以前的「封建體制的國家」。
宗教戰爭（1618-1648） 結束後，神聖羅馬帝國屬下的郡邦（principalities）正式在威特發立亞和平條約獲得和其他郡邦和其他國家簽訂條約的權力。這個權力是後來產生的國際法上國家的要素之一。在德意志地區的郡邦遂變成與意大利的stato同等級的政治體制，有兩百多個。 因為德文沒有和意大利文 stato 的同義詞，德人採用德文Staat 一字稱他們的新政體。宗教戰爭結束後，各個現代國家依布丹（Botin）的主權論，有最高無限制的主權。 西歐各國為了互相牽制無限制的主權，共同制定國際法來互相約束。下文使用英文的 State 代表西歐所指的國家來討論。 中文的「國」，也有多種意思。它可以指國家，也可以指朝代（政府），甚至可以指地區（「北國的風光」）。本文使用「國家」兩個字來指國際法上的 state 一詞。在討論中華民國的政治體制以前先來看國際法上國家和政府的關係。
二、國家與政府
在這裡，先就歐美對國家和政府的觀念做一個簡單的分析。在歐美政治哲學和政治理論上，國家（State）的觀念和政府（government）的觀念分得很清楚。國家是以領土本位有主權的政治實體。 政府是管理這個國家的人或團體，國家成立時就有一個國名，也必定有一個政府，因為政府是國家的要件之一。譬如，英國1066年建立英格蘭王國（Kingdom of England）。以後的王朝（Houses），像Tudor, Stuart，Hanover，Windsor，都是英格蘭王國（英國）的朝代，是管理國家的政府。政府時常更換，但是國家仍舊繼續。西法蘭克人公元 843年 建立法蘭西（France）國以後，歷經許多朝代 （Dynasties）。這些朝代是法蘭西國的政府，國家仍舊是法蘭西（France）。

十七世紀，繼歐洲封建國家以後，「現代國家（The modern state ）」興起。當時在遠東有一個大國。英國人叫 China, 法國人叫 La Chine, 德國人叫 Das China。那個國家自稱大清帝國，大清或是清朝。同時代的日本德川幕府叫這個國家「清國」（音 Shin koku）。自1886年日本維新以後，日本人隨著德國人叫這個國家シナ（Das China，讀音西那），漢字「支那」。一般中國人認為「支那」一詞有侮辱中國人的意味而忌用。
歐美的國家認為這一個國家是秦始皇在公元前第三世紀建立的。因為秦始皇建立帝國，名秦帝國，傳到當時歐洲的羅馬帝國時，羅馬人叫這個國家 Chin（拉丁文讀音秦）。秦朝以後羅馬人繼續叫這個國家 Chin。第五、六世紀，德文、英文和法文開始發展後德國人用 Das China，法國人用La Chine，英國人用 China來叫這個國家。英文 China、法文 La Chine和德文 Das China的字都是源自拉丁文 Chin。為了討論方便，本文採用「柴那」（音譯英語 China）一詞做為歐洲語言對這個國家的通稱。 （暫不使用「中國」一詞，因為「中國」一詞用來指這個國家是中華民國成立以後。）這個國家雖然經過漢、隋、唐、宋、元、明、清各朝代，西方也繼續叫這個國家「柴那（China）」，認為漢、隋、唐、宋、明、清各朝都是 「柴那」國的朝代（政府）。
中國的政治理論家都在論說國王（皇帝）如何管理國家和人民。道家老子主張國王治理國家最好的方法是「無為」。儒家孔子主張國王以仁德治國。法家李斯主張國王使用嚴刑治國。這些政治哲學家很少討論國家和政府的區別。這個國家的人自古用朝代的名字當國名。例如，唐國、大唐帝國、清國、大清帝國都是指西方人認知的「柴那」。 在美國的China town 叫唐人街。 China town 的人自稱唐人。自秦始皇建立西方叫「柴那」這個國家以後，一直到1912年孫中山的革命軍推翻清朝，沒有人用「中國」這一個字叫這一個國家（大唐律和大清律上沒有看到「中國」一詞）。
在國際法上，「柴那國」自1644年以後到1912年的政府是滿清政府。1894年，日本和滿清的戰爭叫「日清戰爭」。 戰爭解束後，清朝和日本國簽和約，清人叫馬關條約。條約原文是用英文寫的，通稱 Treaty of Shimonoseki 。但是正式的名稱是 Treaty between Japan and China（日本和柴那條約），不是 Treaty between Japan and Ching（日本和清朝條約）。因為國際條約是國家和國家之間的條約。這個條約是日本和「柴那國」的條約。清廷政府只是代表「柴那」這個國家在條約上簽字。

三、中華民國在中國
1911年，孫中山領導的國民革命軍推翻滿清政府建立中華民國。 國民革命軍只是建立一個新政府，叫中華民國，並無創立一個新的國家。國家仍舊是 「柴那」。這個新政府在國際上代表「柴那」這個國家。 依國際法上一個法則，由政府向外國和外國人借貸未還清的國債，繼任的政府仍須負責。所以，當年滿清政府為了建造鐵路向外國貸款而發行的公債是國家債務，中華民國政府有義務償還。中華民國的政府到台灣後還承認這個國家的債務。自中華民國政府成立以後，「柴那」人開始叫他們的國家「中國」，稱他們自己是「中國人」。
1949年，中國共軍擊敗中華民國的國軍，建立中華人民共和國。蔣介石和中華民國政府逃出中國到台灣。中國共產黨創立的中華人民共和國是一個新政府，不是一個新國家。他們的國家仍舊是「柴那（中國）」。

作者分析的結論是中華民國在台灣仍舊是一個政府，沒有變為國家。它是一個依1947年中華民國南京憲法建構的政府，只是台灣人現在取到政權，當領導者。圖／總統府資料照
四、中華民國在台灣
中華民國政府逃出中國避難到台灣以後沒有變成國家。蔣介石一心反攻大陸，無意在台灣建立新國家。蔣經國想以三民主義統一中國，也無意在台灣建立新國家。國民黨的李登輝主張的「無所謂的台灣獨立」 ，和不主張獨立的「兩國論」都沒有把中華民國政府變為國家。修改1945年的南京憲法由人民選舉國會代表或總統都沒有脫離南京憲法的架構。國際法上，總統人民直選不是國家的要件，也不是主權的象徵。陳水扁說出「一邊一國」使台灣人振奮一時。但是，使用關閉的電視對一群私人團體講話並不構成向國際公開宣示建立新國家。何況，事後他繼續自稱是中華民國的第十二屆的總統，依中華民國的憲法運作。國民黨的馬英九更不用說。他在總統就職典禮時說台灣只是一個（中國的） 地區。 蔡英文堅持「保持現狀」。此次就職典禮，仍表示維持中華民國政府體制，當然沒有，也不可能把中華民國政府變成國家。
以上分析的結論是中華民國在台灣仍舊是一個政府，沒有變為國家。它是一個依1947年中華民國南京憲法建構的政府，只是台灣人現在取到政權，當領導者。
總括來說，中華民國沒有變成國家的基本理由有二﹕
（一）中華民國政府到台灣後未曾宣告建立新國家。
（二）政府的領導人在國際事務上不以國家的形態做外交。
五、中華民國不是國家的實證
當今的中華民國在台灣是一個統管台灣的政府，不是國際法上的國家（State）。這點可由兩個國際外交事件來證明。第一件是聯合國1971年的第2758號決議。該決議認定中華人民共和國政府的代表是在聯合國合法代表中國，「蔣介石『中華民國政府』的代表竊佔了這個代表的席位。」這個決議是有關中國的代表權的問題，不是有關會員的問題。中國仍舊是會員。中華民國政府的代表退出聯合國時，中華民國政府不再代表中國，當然不會因而變成國家。
第二件是外交上的承認。一個國家與另一個國家做外交的能力包括給予外交承認的能力。外交上的承認有兩種：國家的承認和政府的承認。國家的承認是承認國表示願與受承認國平等交往（易）的宣告。政府的承認是一個國家承認某一個政府合法代表另一個國家。因為一個國家只能有一個政府，其他的國家只能承認他國一個合法的政府。國家的承認和政府的承認性質不同。國家的承認是永久的。所以，對國家的承認不能撤銷。相對地，一個國家對他國的政府的承認可以撤銷。譬如，美國於1913年承認中華民國是中國的新政府﹔但是於1979年承認中華人民共和國政府是中國這個國家的新政府，同時撤銷對中華民國政府的承認。1979年，美國沒有，也不可能撤銷對中國（柴那）國的承認，只是撤銷對中華民國政府的承認——美國不再承認中華民國政府代表中國。
六、結論
近幾年來中美洲和非洲很多國家可以撤銷對中華民國的承認證明中華民國在國際法上是一個政府，不是一個國家。這些國家撤銷對中華民國的承認表示這些國家不再認定中華民國政府合法代表中國。最近，統管台灣的中華民國政府對外自稱「中華民國（台灣）」。在「中華民國」的後面加上「台灣」沒有也不能把中華民國政府變為國家。英美不稱它是「政府（government）」，而稱它是「統管當局」（governing authority） 。
（筆者按﹕台灣是不是一個國家是另一個不同的議題，不是本文討論的範圍。）

專文屬作者個人意見，文責歸屬作者，本報提供意見交流平台，不代表本報立場。