特稿/由糧食安全檢視台灣休耕政策/智庫論壇/國家政策研究基金會助理研究員 林巍

中央日報

今年以來,全球各國幾乎都遭受聖嬰和反聖嬰極端氣候的衝擊,無論是水災、雪災、旱災等等天然災害同時在不同地區發生,不僅造成經濟損失,甚至影響到許多農糧產品之生產。例如:位處東南亞的泰國七月起遭受50年最嚴重的洪災,根據泰國政府統計,此次洪災已淹沒當地多達1千400萬公頃的稻田,占泰國全國稻田的14%。由於泰國是全球最大稻米出口國,估計受災後的泰國米價可能上漲19%,將影響全球稻米供給,讓糧食安全議題再度受到關注。

全球糧食價格不斷上升,依聯合國量農組織(FAO)2011年2月全球糧食價格監測報告:2010年六月迄2011年1月,穀物價格上漲約60%,達前次糧食危機(2008年)以來最高。面臨全球糧食危機,台灣不僅不能置身事外,更必須未雨綢繆。因此行政院農委會於今年5 月10、11日舉行「全國糧食安全會議」,擬定相關因應策略,以維護國內糧食安全。總統也在會議上強調:「糧食安全即國家安全,涉及國計民生及社會治安,政府應妥善規劃糧食政策」。

其中,會議上除了訂定國內糧食自給率在2020年提高至40%外,也特別提出休耕地亟待活化利用等課題。目前社會上確實對休耕措施有許多檢討的聲浪,大多人士認為對於不耕作卻能領有補助有所不公。根據統計,台灣目前休耕地高達20幾萬公頃,占實耕農地約四分之一,大批農地閒置不生產,政府每年還要撥大筆經費補助休耕的農民,休耕農地形同廢耕,對生產及財政造成雙重打擊,亟應檢討。

回顧我國休耕政策的當時背景主要是為因應加入關稅記貿易總協定(GATT,即世界貿易組織前身),在符合WTO規範下必須開放部分農產品進口,為避免造成我國稻米生產過剩,供過於求,影響稻米價格與稻農收益,逐調整農糧產業結構,實施減少國內種稻面積政策。

然而,如今實施休耕的時空背景大不相同,世界糧食波動頻繁,消費者飲食習慣改變,何況台灣糧食自給率僅百分之三十,一方面相對需要大量的糧食進口,另一方面又存在大批農田休耕,花費大量預算補助閒置農地所有人。面對如此矛盾的現象,其實是令人非常憂心的,故當前政府應當優先採取對休耕地活化利用,恢復生產等措施。

關於休耕農地復耕問題,我們必須仔細思考規劃,同時跳脫勸導農地所有人自行恢復種稻的舊思維,改由專業農民經營。並且研究將休耕農地出租,與其花費大筆經費補助休耕,不如轉變為補貼專業農戶承租休耕農田,讓農場經營規模擴大,有效降低生產成本,提高糧食自給率。當然,老農民會擔心若土地出租後,會面臨土地是否收不回來的問題?因此,政府對釋出休耕農地措施必須明確交代,讓老農放心。

另外,由於近年來國人觀光旅遊風氣興盛,每到假日休閒農場湧現人潮。建議各地方政府可著手將休耕農地轉型規劃為休閒農場,不但兼具環保功能,還可發展出商機蓬勃的旅遊事業,是值得鼓勵的發展方向。例如:近來桃園縣為發揮休耕農田最大效益,在平鎮市推廣種植的景觀綠肥作物,計有黃波斯菊、百日草、向日葵、小油菊等,農田面積廣達三百五十公頃,預計花期將維持一個月之久。相信只要用心經營,不僅可以發展地方觀光,促進地方繁榮,增加收益農民,更可達活化休耕農地之利用及豐富農村景觀之目標。

觀察當前世界各國的糧食政策大都以自給自足為目標。以美國為例,美國是一個物產豐饒的國家,仍然積極調整農業政策,將糧食安全問題視為重點項目,並協助貧窮國家生產糧食。鄰近台灣的日本目前糧食自給率也僅百分之四十六,然也訂定在2020年時達到百分五十為目標。

面臨世界有糧食欠收的危機,我國卻有20萬公頃農地閒置。在此建議政府對廢耕及休耕的農地重啟調查,同時培養專業農民,由政府出面輔導協助將休耕農地以租地方式擴大經營規模,提高農民收益,真正達到活化休耕地之目標。

【中央網路報】

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